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El cubrimiento a un agujero en la disciplina militar: el problema de la caducidad del procedimiento y la prescripción de la infracción | |
De: Victoriano Perruca Albadalejo
Fecha: Febrero 2007
Origen: Noticias Jurídicas
Sobre el inicio de cómputo del plazo del art.51.2 de la LORDFAS: “El procedimiento se seguirá por escrito y su plazo de instrucción no podrá exceder de tres meses”. ¿Cuándo comienza dicho cómputo?
En esta materia suele defenderse lo siguiente:
La Disposición Final 1ª de la LO 8/1998, de Régimen Disciplinario de las Fuerzas Armadas (LORD), declara de aplicación subsidiaria, en todas las cuestiones de procedimiento y recurso no previstas expresamente en dicho cuerpo legal, a la Ley 30/1992, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPC).
En todo caso, debe tenerse en cuenta que esta remisión específica sobre tales dos cuestiones no limita la aplicabilidad genérica que dicho cuerpo legal tiene, según establece su artículo 1º, para toda la Administración Pública, incluida, por tanto, la Administración Militar: en consecuencia, a tal norma habrá de acudirse no sólo para esclarecer cuestiones procedimentales y de recurso, sino también para concretar la normación de aspectos que, relativos a la actuación administrativa, no vengan singularmente regulados por la LORD.
Tal ocurre, en el caso que nos ocupa, con las consecuencias derivadas de la inactividad de la Administración, o silencio administrativo:
Acerca de ello, dispone el párrafo 2º del art. 44 de la LPC, tras la reforma en ella operada por la Ley 4/1999, de 13 de Enero, que "en los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo máximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolución expresa no exime a la Administración del cumplimiento de la obligación legal de resolver, produciendo los siguientes efectos:
[...] en los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras [...], se producirá la caducidad".
Añadimos nosotros que en el ámbito del MINISDEF habrá que acudir también al desarrollo normativo de esa Ley, así el R.D 772/99 sobre las oficinas de Registro y las Instrucciones del Subsecretario de Defensa nº 167 y 253 del año 1999-.
La genérica aplicabilidad, antes expuesta, de la LPC a la actuación de la Administración Militar - de la que el ejercicio de la Potestad Disciplinaria es sólo una manifestación -, y la carencia de una específica regulación en la LORD de los efectos de la inactividad de la misma en materia sancionadora, dejan fuera de duda la necesaria observancia de lo establecido en el precepto transcrito cuando el procedimiento iniciado de oficio sea un Expediente Disciplinario Militar; la cuestión, por tanto, será determinar cuál es, en este ámbito de la actuación administrativa, el plazo máximo cuyo vencimiento provoca la caducidad del Expediente: determinar, en definitiva, en qué plazo, desde el Acuerdo de Inicio de un procedimiento por falta grave, debe ser dictada y notificada la Resolución expresa que ponga término al mismo.
Acerca de tal cuestión, dispone el artículo 51.2 de la LORD, que el plazo de instrucción del procedimiento por falta grave no podrá exceder de tres meses; parece indudable que la voluntad del legislador, pese a haber empleado la expresión "plazo de instrucción", es fijar el tiempo máximo de tramitación total del procedimiento, desde que éste se inicia hasta que, según las exigencias de la Ley 4/1999, se notifica al encartado la Resolución que le pone término. En todo caso, aún en el supuesto de que quisieran interpretarse los términos de la Ley Disciplinaria en sentido estricto, el plazo máximo para instruir, resolver y notificar en un procedimiento disciplinario por falta grave no sería otro que el de tres meses, pues el párrafo 3º del art. 42 de la LPC establece que "cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen el plazo máximo, éste será de tres meses". Finalmente, debe tenerse en cuenta que el mismo precepto dispone a continuación que tal plazo se contará, para el caso de los procedimientos iniciados de oficio, "desde la fecha del Acuerdo de Inicio".
Hasta aquí, el criterio “oficial”.
Sin embargo, vamos a tratar de profundizar en el agotamiento de las interpretaciones que caben sobre el art.51.2 de la LORD:
Su declaración sólo puede ser susceptible de recibir tres interpretaciones:
Respecto de la primera de tales interpretaciones, los términos del art. 51.2 de la LORD supondrían que el referido plazo máximo afectaría, en lugar de a la totalidad del procedimiento, exclusivamente a los actos de instrucción: es decir, a los comprendidos entre la notificación al encartado de la Orden de Inicio y la formulación del Informe Propuesta de Resolución; pero sin comprender, sin embargo, ni el propio Acuerdo de Inicio, ni la Resolución y la notificación de ésta, actos éstos últimos cuya validez no vendría entonces condicionada a su dictado dentro de tal plazo, sino que, aún rebasado éste, serían ajustados a derecho siempre que no hubiese prescrito la correspondiente infracción disciplinaria.
Conforme a tal interpretación, el transcurso del plazo de tres meses ex art. 51.2 LORD, produciría:
primero, y según dispone el artículo 22.2 del mismo cuerpo legal, la reanudación del cómputo del plazo de prescripción, interrumpido en la fecha de notificación del Acuerdo de Inicio.
Segundo, al propio tiempo, produciría también la imposibilidad de dictar a partir de entonces actos de instrucción, pero sin embargo sí serían admisibles, curiosamente, los de terminación del procedimiento: la resolución del mismo, en definitiva, que podría, así, ser dictada mientras la infracción no hubiese prescrito, y, por tanto, hasta un máximo de seis meses después de finalizadas las actuaciones de instrucción.
Los argumentos en contra de este criterio son:
Primero: todo procedimiento administrativo, incluido el disciplinario militar, debe necesariamente tener, - con carácter general, por una evidente razón de seguridad jurídica, y en concreto, por imperativo del artículo 42.2 de la LPC - un plazo máximo de duración: un plazo máximo desde que dé inicio, bien de oficio o a solicitud de persona interesada, hasta que finalice a través de alguna de las figuras previstas en el artículo 87 de dicho cuerpo legal (y que en el caso que nos ocupa sólo puede ser bien la resolución, bien la declaración de caducidad).
Si este plazo máximo no fuese el de tres meses previsto en el art. 51.2 de la LORD, (por entenderlo referido sólo a los actos de instrucción, en sentido estricto), habría de ser algún otro, comprensivo ya, junto con los actos anteriores, del inicio y la terminación del procedimiento. Lo que en ningún caso puede admitirse es que el procedimiento por falta grave carezca de tal plazo máximo, y que no pudiera entonces darse en nuestro ámbito cumplimiento al mandato del art. 42.4 de la LPC, precepto conforme al cual "las Administraciones Públicas informarán a los interesados del plazo máximo normativamente establecido para la resolución y notificación de los procedimientos, así como de los efectos que pueda producir el silencio administrativo, incluyendo dicha mención en la notificación o publicación del acuerdo de iniciación de oficio [...]"; obligación ésta que, como fácilmente puede comprenderse, si es vinculante para la Administración cuando tramita procedimientos de escasa relevancia, con mayor razón habrá de serle exigida cuando se trate del ejercicio de potestades de las que puedan derivar para el administrado sanciones de privación de libertad.
Asimismo, tampoco es admisible la indeterminación del plazo máximo con el que cuenta la Administración para dictar resolución sancionadora a la que conduce la interpretación aquí discutida, y que vendría a variar, en definitiva, desde un mínimo y un máximo hipotéticos de, respectivamente, tres y nueve meses, según cuál fuese el tiempo transcurrido desde la comisión del hecho y el Acuerdo de Inicio; o más exactamente, desde su notificación, lo que conduce al absurdo de dejar la determinación del plazo máximo de duración del procedimiento no en manos ya de la Autoridad Disciplinaria, sino del Instructor, según la mayor o menor diligencia con la que proceda a tal notificación.
Segundo: la aceptación de la interpretación antes expuesta, sería tanto como negar, sin justificación alguna, la virtualidad del silencio administrativo en el derecho disciplinario militar: en definitiva, supondría admitir que la falta de resolución de un procedimiento por falta grave tendría la misma consecuencia que la que hubiera resultado de no haber sido iniciado: la prescripción de la presunta infracción disciplinaria.
Tercero: la aceptación de esta interpretación llevaría a la singular consecuencia de ser inferior el plazo de prescripción de una falta grave (seis meses), que el tiempo que, de forma supuestamente legal, puede llegar a durar el procedimiento tramitado para sancionarla (nueve meses).
La conjunción, en definitiva, de estos últimos puntos, supone para el administrado/encartado la paradoja de comprobar que si la Administración no decide actuar, su presunta infracción disciplinaria prescribirá a los seis meses de su comisión; pero que si decide actuar, pero lo hace negligentemente, la prescripción de esa misma conducta se producirá, en definitiva, transcurridos nueve meses desde su comisión: y ello sin que la Administración negligente en la tramitación del procedimiento haya de recibir por su tardanza sanción alguna (sanción jurídica: es decir, la declaración de caducidad del procedimiento que decidió iniciar y la consiguiente imposibilidad de poder ejercitar ya la acción que antes ostentaba para corregir el hecho).
Pues bien, bajo el énfasis de los subrayados anteriores con los que nosotros no estamos de acuerdo nos oponemos al anterior razonamiento porque entendemos que el inicio de cómputo del plazo de tres meses de instrucción es a partir de la notificación al interesado del Acuerdo de inicio de la autoridad sancionadora competente, y ello por la razón de que negamos la mayor: respecto a la LORDFAS no hay tal subsidiariedad de la ley procedimental común en este caso.
Entendemos que el art.51.2 de la LORDFAS –un plazo adjetivo de procedimiento, puesto en función de otro sustantivo de prescripción-, además de tenerse que ponerse en relación con el plazo –sustantivo- de la prescripción de la infracción del art.22.2 del mismo Texto, seis meses para faltas graves a efectos de su interrupción en caso de notificación del acuerdo de inicio (“... con conocimiento del mismo”, coletilla esta que –por cierto- además no tenía en la redacción del mismo precepto por la anterior Ley disciplinaria de 1985), debe hacerse lo mismo con otro precepto que, pese a estar en las disposiciones generales (Cap. I del Título IV, procedimiento sancionador) de la propia Ley, el art.47.1, no se suele contemplar en esta problemática planteada por realizarse una interpretación estrictísima del mismo, es decir, porque se piensa que sólo se predica en su aplicación para las resoluciones propiamente ya sancionadoras.
Sin embargo, nosotros, con arreglo a una interpretación sistemática como la que antes se hace también para poner en relación los arts 51.2 y 22.2 de la Ley, pensamos que con ese precedente hermenéutico por todo el mundo admitido la interpretación del art.47 de la LORD debe hacerse también de forma amplia a la vez que correlacionada con los arts 22 y 51 precitados, y, por tanto, predicable de cualquier tipo de resolución que adopte la autoridad militar competente acerca del interesado en materia disciplinaria, no la estrictamente sancionadora, toda vez que si no fuera así entendemos que no tendría sentido el inciso final del texto del apartado 1 del art.47 al decir “..., y en su caso, ...”, lo que deja abierta la posibilidad de que la aplicación de dicho precepto (se insiste, disposición general de procedimiento sancionador en general), lo sea también para el acuerdo de inicio y no sólo de la resolución sancionadora strictu sensu.
De ello se colige que el inicio de cómputo del plazo de instrucción sí está contemplado por la propia Ley, porque dicho inicio viene marcado por la obligada comunicación (“... la autoridad...comunicará...) escrita de la resolución de inicio adoptada contra el interesado.
2º. Siendo su cómputo (plazo de tres meses de instrucción) de fecha a fecha por aplicación del art.48 de la LORDFAS, tal como mantiene FORTÚN ESQUIFINO en el comentario a dicho precepto, el inicio tendrá lugar el mismo día de notificación de la resolución.
Con arreglo a la primera interpretación, donde cabe la subsidiariedad de la ley de procedimiento en esta materia disciplinaria, muchos procedimientos caducan pese a que la falta de realización de diligencias en el transcurso de plazo (tres meses) no sea imputable a la negligencia de un instructor; sin embargo, con arreglo a la interpretación que defendemos la disciplina castrense y la persecución de su infracción no se relaja por una cuestión de mera tramitación administrativa y adjetiva, no sustancial.
Somos conscientes de que pueden caber ciertas objeciones a nuestra particular tesis, así por ejemplo las siguientes:
Que el art.47 de la LORDFAS, efectivamente, está en la Ley dentro de las disposiciones generales del procedimiento sancionador. Por tanto, no se acompasa la interpretación que hacemos al hecho de que al ser aplicable también para el procedimiento por faltas leves, sin embargo, se trata de un procedimiento “preferentemente” oral, es decir, que su inicio no necesita de un comunicado por escrito. Sin embargo, la respuesta a esta réplica a nuestra tesis se la da ella misma: el procedimiento por faltas leves es “preferentemente” y no necesariamente oral, luego el art.47 de la LORDAS es una disposición general que sí puede también ser de aplicación al procedimiento por faltas leves, otra cosa es que –generalmente por comodidad, rapidez y justicia rápida- no se suela hacer.
Además, si no fuera así no tendría sentido que el art.50.1 de la Ley disciplinaria, sobre el procedimiento de faltas leves, diga expresamente que “la resolución adoptada,..será notificada por escrito al interesado,...” porque si, tal como nos replican, el art.47 es referible sólo a tal tipo de resolución, ¿qué necesidad habría habido de repetir esa prescripción? Entendemos que sería redundante.
Que el art.54.2 de la LORDFAS también habla de la obligación de notificar al expedientado el acuerdo de inicio del procedimiento, con el nombramiento de Instructor y Secretario, como hace el art.47 de la propia Ley, pero no estipula dicho acto como la fecha de inicio de cómputo de los tres meses de instrucción. Sin embargo, fíjese el intérprete que el apartado 1 del citado precepto habla de inicio de procedimiento y no de instrucción, como así hace lo propio el apartado segundo, significando de forma expresa que el acuerdo de inicio lo es para ordenarlo, esto es, para que pueda comenzar el plazo de instrucción.
Finalmente, cabe añadir que -a nuestro modesto modo de ver las cosas- tampoco es del todo cierto que no se pueda emitir un Informe-Propuesta más allá de tres meses; sí es posible, no sólo porque haya posibilidades de suspender plazo cuando haya motivo legal –art. 42.5 de la LPA, aquí sí, no queda otra-, sino porque su único efecto es el de la responsabilidad posiblemente disciplinaria del Instructor por su negligencia en la dilación, la cual a su vez está apremiada para remediarla por el plazo de seis meses en que la notificación de la resolución del procedimiento debe de ser emitida.
Pero, es más, incluso asumiendo la subsidiariedad de la Ley de procedimiento común, vayamos a sus últimas consecuencias: en materia de potestad sancionadora existe un procedimiento reglamentario aprobado por R.D 1398/1993, de 4 de Agosto, donde en su art.13, relativo a la iniciación, aparte de su formalización según los criterios del apartado 1, en su segundo apartado, exige la comunicación de su acuerdo no sólo al instructor y al denunciante, en su caso, sino también “a los interesados, entendiendo por tal en todo caso al inculpado”, es decir, entendiéndolo como un requisito necesario de validez para el inicio porque “(...)En la notificación se advertirá a los interesados que, de no efectuar alegaciones sobre el contenido de la iniciación del procedimiento por el plazo previsto en el art.16.1 (quince días), la iniciación podrá ser considerada propuesta de resolución cuando contenga un pronunciamiento preciso acerca de la responsabilidad imputada, con los efectos previstos en los artículos 18 y 19 del Reglamento”.
Victoriano
Perruca Albadalejo.
Asesoría Jurídica Cuartel
General Fuerza Terrestre (Sevilla).
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