Legitimación para ejercitar la acción de responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas: los funcionarios públicos y las administraciones públicas como "particulares"

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Artículos Doctrinales: Derecho Administrativo


	Legitimación para ejercitar la acción de responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas: los funcionarios públicos y las administraciones públicas como "particulares"

De: Xavier Sambola Cabrer
Fecha: Octubre 2000

De acuerdo con el art. 106.2 CE, los arts. 139 y 141 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y el artículo 2 del RD 429/1993, y en el ámbito normativo catalán el art. 87 de la Ley 13/1989, de 14 de diciembre, de organización, procedimiento y régimen jurídico de la Administración de la Generalitat de Catalunya, los daños que pueden dar lugar a indemnización por responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas son los que sufren los particulares en sus bienes y derechos.
Sin embargo, y de conformidad -entre otros- con el principio constitucional de tutela judicial efectiva, a continuación veremos como también -en ciertos casos- los funcionarios públicos de la Administración causante del daño y las Administraciones Públicas diferentes de la que ha ocasionado el daño pueden ser considerados como particulares a los efectos del procedimiento de responsabilidad patrimonial de la Administración.

1. Los funcionarios públicos como particulares.

En primer lugar haremos referencia al tratamiento que los órganos jurisdiccionales del orden contencioso administrativo han hecho de esta cuestión y, posteriormente, analizaremos el criterio que han seguido los órganos consultivos de las Administraciones Públicas cuando han dictaminado preceptivamente en los procedimientos administrativos de responsabilidad patrimonial.

a) Criterio de los órganos jurisdiccionales:

El Tribunal Supremo (en adelante, TS), en su Sentencia de 10 de junio de 1997 (Ar. 4638) relativa a la reclamación de indemnización de un militar que había sufrido indebidamente una sanción de privación de libertad, declaró que el concepto "particulares" que utiliza el legislador hace referencia:

A los ciudadanos, en contraposición al Estado como responsable de los daños y perjuicios causados por la actividad administrativa.

También a los funcionarios públicos, pues en base a una interpretación conforme a los arts. 14 y 106.2 CE, no se puede excluir a este colectivo del concepto de "particulares" legitimados para reclamar la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.

En palabras del propio TS (FJ 2º de la Sentencia de 10 de junio de 1997):

"cuando el legislador incorpora el término "particulares" lo está haciendo en el sentido de reputar legitimados, en primer lugar y por lo que respecta al supuesto que enjuiciamos, a todos los ciudadanos, contraponiéndolos al Estado como responsable de los daños y perjuicios causados por la actividad administrativa de los distintos órganos de la misma naturaleza incardinados en aquél, sin que en modo alguno quepa excluir de la responsabilidad proclamada, pese a cuanto ha sido afirmado en estos autos, los daños que sufran los funcionarios "en cuanto insertos en la relación funcionarial", o "en el marco de una relación jurídicoestatutaria especial", pues, sobre no poderse basar, según decíamos, una tal interpretación ni en el artículo 106 de la Constitución ni en el precitado artículo 40, es de observar además que los que ejercen funciones públicas ciertamente pueden resultar lesionados por el normal o anormal funcionamiento de los servicios públicos, no existiendo razón alguna que autorice su discriminación, lo cual supondría la infracción del principio constitucional de la igualdad, para negarle derechos reconocidos a todos los administrados y debiendo además consignar, al margen de cuanto hemos expuesto, que la especial relación estatutaria que les vincula a la Administración ni merma los concretos derechos reconocidos en los preceptos invocados más arriba ni les impone la aducida "depuración en el seno de la reglamentación estatutaria" ni, en fin, se encuentran obligados a soportar el daño o lesión que les ha causado, cual ha sucedido en el supuesto presente, la anormal actividad administrativa, dejada precisamente sin efecto por órgano superior de la propia Administración".

Con posterioridad a esta resolución, la Sentencia del TS de 2 de julio de 1998 (Ar. 6059), relativa a un cese indebido de una funcionaria interina, recoge en su FJ 4º la doctrina fijada en una sentencia anterior de fecha 14 de octubre de 1994 (Ar. 8741), haciendo una interpretación integradora del concepto "particulares" con el fin de incluir en él a los funcionarios públicos, del siguiente modo:

Es decir, que debe entenderse que la institución de la responsabilidad patrimonial también ampara a los que ejercen una función pública en el seno de una relación funcionarial y, por tanto, una vez resueltas las acciones ejercitadas, en su caso, de acuerdo con su específico régimen estatutario funcionarial, pueden instar el reconocimiento con carácter general de la pretensión indemnizadora.

Por su parte la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional defendió este mismo criterio en su Sentencia de 2 de octubre de 1996, apoyándose también en Dictámenes del Consejo de Estado, y llegó a la conclusión de que la responsabilidad patrimonial de la Administración se configura, en relación con el propio personal a su servicio, como una forma de reparación complementaria a otros medios específicos establecidos por la normativa reguladora de la relación funcionarial, por lo cual no se puede rechazar, en principio, la inclusión de este personal en el ámbito subjetivo de la responsabilidad patrimonial.

En una Sentencia más reciente, de fecha 4 de junio de 1999, la Audiencia Nacional analiza de nuevo la cuestión y confirma, amparándose en la Sentencia del TS de 10 de junio de 1997 anteriormente citada, la posibilidad de que los funcionarios públicos puedan ser resarcidos por la vía de la responsabilidad patrimonial de la Administración. Así lo explica la Audiencia Nacional en los fundamentos jurídicos primero y segundo de su Sentencia:

Primero. Que es cuestión resuelta la de si el art. 139.1 L. 30/1992, por referirse a "los particulares", excluye a los funcionarios públicos, pues la S. de la Sala 3ª, Secc. 6ª, de 10 Jun. 1997 del TS dejó claro que la referencia a "los particulares" no excluye a los funcionarios ya que por particulares hay que entender todos los ciudadanos, contraponiéndose al Estado como responsable de daños y perjuicios y esto aun cuando esos ciudadanos estén insertos en una relación estatutaria de sujeción especial. De esta forma si bien por los daños propios del servicio en el que se inserta el funcionario se prevé un régimen específico de resarcimiento, esto no excluye la reparación acudiendo al instituto de la responsabilidad objetiva de la Administración por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos.
Segundo. Que de esta forma, aun cuando el funcionario policial pueda percibir una cantidad al amparo del Reglamento de la Policía Gubernativa de 1975, esto no excluye la pretensión indemnizatoria al amparo del art. 139 L 30/1992, pues ambas fórmulas de resarcimiento son compatibles como ya sostuvo la S 12 Mar. 1991, de la Sala de Revisión del TS y siguió la de 6 Abr. 1997 si bien respecto del régimen general de clases pasivas. Para llegar a tal conclusión se sostuvo que cuando la responsabilidad patrimonial persigue resarcir daños no reparados con otras sumas a que pueda tener derecho el lesionado, la vía del art. 139 es complementaria y no subsidiaria, luego opera ante la insuficiencia del régimen específico funcionarial".

Por lo que respecta a los Tribunales Superiores de Justicia, podemos indicar, por ejemplo, que la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, en su Sentencia de 16 de abril de 1996, consideró que dentro del concepto "particulares" se puede incluir también a los funcionarios públicos, e incluso a las Administraciones Públicas diferentes de la que ha causado el daño.
Esta es la argumentación del Tribunal, que se fundamenta, entre otros, en el derecho a la tutela judicial efectiva:

"...la correcta interpretación del concepto normativo "particulares" debe ser hecha por su contraposición a las personas jurídico públicas, o incluso más aún, por su mera contraposición al propio ente público causante del daño dado que la jurisprudencia ha asumido que los daños puedan ser causados a otras Administraciones Públicas diferentes de las productoras de la lesión, y no por su oposición a los funcionarios públicos, quienes, pese a formar verdaderamente parte de una relación de sujeción especial también poseen dicha condición de particulares.
Esta es, a nuestro juicio, la interpretación que sería más acorde con el espíritu de reparación integral de la institución de la responsabilidad administrativa, verdadero referente del funcionamiento de los poderes públicos en nuestro ordenamiento jurídico, y más favorable también a la eficacia de la tutela judicial efectiva para la defensa de los derechos e intereses legítimos de toda persona, dentro de cuyo concepto se incluye, qué duda cabe, a los funcionarios públicos, y más favorable por fin también a la plena sumisión de las Administraciones Públicas a la Ley y al Derecho sin esferas de impunidad (arts. 9.1 y 106 CE), todo ello por cuanto aceptar la alegación formulada en este sentido conllevaría a la desprotección de los funcionarios públicos en todos aquellos aspectos no expresamente contemplados como indemnizables por la legislación sectorial (y por ello también parcial) y otorgar por el contrario una patente de impunidad en este ámbito a las Administraciones que sería contraria al marco constitucional".

No obstante, más recientemente, la misma Sala del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, en su Sentencia 427/1998, de 15 de mayo declaró que "es una cuestión sumamente dudosa que un funcionario, como es el actor, pueda reclamar a su administración, por la vía de la responsabilidad patrimonial, una indemnización por los daños sufridos en el estricto ámbito propio de su relación funcionarial, al quedar aquella vía reservada a los particulares y no a los funcionarios que disponen de un sistema especial de previsión social y de cobertura de daños derivados de la asunción de riesgos profesionales", lo cual confirma que, como regla general, los funcionarios públicos han de ser resarcidos de acuerdo con su normativa específica y con carácter excepcional, en su caso, según las circunstancias de cada caso concreto, por la vía de la responsabilidad patrimonial de la Administración.

b) Criterio de los órganos consultivos:

El Consejo de Estado, en su dictamen núm. 2.628/94, de 23 de febrero, ya declaró que "si bien es cierto que los funcionarios, precisamente en su condición de tales, se hallan sujetos a un ordenamiento jurídico especial, al que hay que estar antes que recurrir al general, no es menos verdad que el funcionario tiene la consideración de particular cuando su posición no es activa -sino pasiva- respecto del concreto funcionamiento del servicio público causante del daño".

Posteriormente, en su dictamen 2.368/95, de 14 de diciembre, el Consejo de Estado confirmó que los funcionarios públicos se encuentran incluidos en el concepto de "particulares" por lo que respecta a los daños y perjuicios sufridos fuera de su condición funcionarial e imputables al desarrollo de los servicios públicos.

En el ámbito autonómico catalán, la Comissió Jurídica Assessora considera también que la situación de sujeción especial en que se encuentran los funcionarios públicos obliga a aplicar la normativa estatutaria con preferencia a cualquier otra normativa de carácter general como sería la que corresponde a la responsabilidad patrimonial de la Administración (dictámenes 154/95, de 20 de julio, y 254/96, de 25 de julio, entre otros).

2. Las Administraciones Públicas como particulares.

a) Criterio de los órganos jurisdiccionales:

Con carácter previo, conviene recordar que el Tribunal Constitucional tiene establecido que las Administraciones Públicas también gozan del derecho a la tutela judicial efectiva (SSTC 64/1988, de 12 de abril, 197/1988, de 24 de octubre, 257/1988, de 22 de diciembre, 129/1995, de 11 de septiembre y 123/1996, de 8 de julio).

Respecto de la consideración de las Administraciones Públicas como particulares a los efectos de la responsabilidad patrimonial de la Administración, la Sentencia del TS de 2 de julio de 1998 (Ar. 6059) citada en el apartado anterior hace las siguientes consideraciones:

"Sostiene el Abogado del Estado, que se opone a la admisión de la responsabilidad patrimonial, la utilización por el texto legal del término "particulares" al hablar de la responsabilidad. Sin embargo, los criterios que esta Sala ha sentado en la precedente S 14 oct. 1994 (recurso núm. 7318/1990), pueden sintetizarse en los siguientes criterios de aplicación, de incidencia directa en la cuestión que examinamos.
La referida expresión "particulares" debe ser objeto de una interpretación integradora, de modo que no sólo comprende a los ciudadanos que en el Derecho Administrativo reciben la denominación de administrados, sino también a las distintas Administraciones Públicas cuando sufren lesión en sus bienes y derechos, consecuencia de la relación directa de causa-efecto como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de servicios públicos, puesto que cuando el funcionamiento de los servicios produce una lesión antijurídica en el patrimonio de una Administración Pública no existe en el ordenamiento una norma por la que la persona de derecho público lesionada pueda exigir de la Administración causante del daño su resarcimiento de forma coactiva, en la medida en que no puede acudir a los Tribunales de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa para que declare la obligación de indemnizar si la Administración responsable no acepta voluntariamente asumir dicha responsabilidad y ante ese vacío del ordenamiento jurídico o laguna legal, los Tribunales han de subsanar dicha laguna, pues tienen el deber de resolver los asuntos de que conozcan y corresponde a la jurisprudencia, en su función complementaria del ordenamiento jurídico hay que interpretar (sic) la ley y la costumbre y los principios generales del Derecho, siendo la analogía uno de los instrumentos fundamentales para llenar las lagunas de la ley, en la medida en que el propio art. 4.1 del Título Preliminar del CC señala que procederá la aplicación analógica de las normas cuando éstas no contemplen un supuesto específico, pero regulen un supuesto semejante entre los que se aprecia identidad de razón.
(....)".

En base a esta argumentación, el TS entiende que una Administración Pública no ha de soportar el daño sufrido en su patrimonio ocasionado por el funcionamiento del servicio de otra administración que tiene un patrimonio diferente de la primera, en tanto que el deber de indemnizar se basa en el mismo fundamento, que es evitar que una persona pública o privada haya de soportar la lesión o el daño antijurídico producido por el funcionamiento de los servicios de la Administración Pública. Por ello, en el FJ 5º. De esta misma Sentencia, el TS declara, remitiéndose a otra Sentencia suya de 24 de febrero de 1994, que "la expresión "particulares" como sujeto pasivo y receptor de los daños, también lo es, en criterios de hermenéutica jurídica, mediante una exégesis no restrictiva del término, debiéndose incluir en el mismo no sólo a los sujetos privados, sino los sujetos públicos cuando éstos se consideren lesionados por la actividad de otra Administración Pública, pudiendo comprenderse dentro de aquél a los propios entes locales.

En el mismo sentido, y como se desprende de la Sentencia de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 16 de abril de 1996 mencionada en el apartado anterior, también las administraciones públicas diferentes de la causante del daño están legitimadas para reclamar, interpretación que ya había aceptado el TS en sus Sentencias de 24 de febrero y 14 de octubre de 1994 (Ar. 1235 y 8741), si bien el Consejo de Estado se había resistido a incluir a las Administraciones Públicas en el concepto "particulares". Como ya hemos indicado antes, el TS defiende esta postura en las Sentencies citadas en base a la existencia de un vacío legal que reclama una integración del ordenamiento jurídico mediante la analogía.

Más recientemente, el tema ha sido tratado de nuevo por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en su Sentencia 108/1998, de 5 de febrero, la cual resuelve el recurso interpuesto por una corporación municipal contra el acuerdo de un ayuntamiento que denegó una licencia municipal de obras y la petición por la Corporación de una indemnización por el retraso en la conducción de las aguas. Esta Sentencia realiza un completo estudio del estado actual de la cuestión, aunque finalmente no se pronuncia sobre la misma porque entiende que no resulta admisible que una Corporación actúe ante otra entidad local en el ámbito de la responsabilidad patrimonial en beneficio de todos los ciudadanos residentes en el municipio. Las consideraciones que hace el Tribunal respecto de la condición de "particular" de la entidad local recurrente aparecen recogidas en el fundamento de derecho octavo, donde hace una síntesis de las diferentes posturas adoptadas por los órganos consultivos y jurisdiccionales que se han pronunciado sobre la materia, así como la opinión de la doctrina:

"Este planteamiento obvia un pronunciamiento resolutivo del Tribunal respecto a si una Administración Pública se encuentra amparada bajo el concepto "los particulares" a que se refiere el art. 139 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, al regular la responsabilidad patrimonial extracontractual de las Administraciones Públicas, en terminología idéntica a sus precedentes, art. 40 de la Ley de régimen jurídico de la Administración del Estado de 26 de julio de 1957, art. 121 de la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1956. Los problemas surgen al no haber prosperado la redacción del proyecto del Gobierno respecto al entonces art. 137 del proyecto de la futura Ley 30/1992, que incluía expresamente a las administraciones públicas además de los particulares, (...)
A pesar de ello, la cuestión no resulta nada pacífica desde el momento en que algún sector doctrinal se ha mostrado proclive al hecho de que no pueda negarse la legitimación a un perjudicado, por el simple hecho de ser una Administración Pública, y defiende que bajo el término nominal de "particulares" deba comprenderse "lesionado" o "perjudicado" lo cual incluiría tanto a sujetos privados como públicos. Se mantiene que, de esta manera, se ofrecería una solución de acuerdo con los dogmas de justicia material. También el mismo Consejo de Estado, en sus dictámenes preceptivos en las reclamaciones de responsabilidad patrimonial del Estado, art. 22.13 LO 3/1980, de 22 de abril, se muestra, en determinados casos, favorable a la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada por un ayuntamiento contra la Administración del Estado. De esta manera, mantiene que "sin excluir de pleno y de manera general la posibilidad de que pueda plantearse la exigencia de responsabilidad patrimonial entre dos administraciones públicas (dictámenes 48.019/1985, de 18 de julio y 1.498/1993 de 7 de abril de 1994), es un hecho, que tal como aparece configurada la responsabilidad patrimonial de la Administración, ésta no sería la vía adecuada para este planteamiento, que se limita a los daños causados, como se ha mencionado, a los particulares". Hasta el año 1995, fecha de los dictámenes de la Comissió Jurídica Assessora de la Generalitat de Catalunya, últimamente publicados, no parece que el mencionado órgano se haya pronunciado sobre la citada cuestión cuando la reclamación se formula contra la Administración autonómica catalana. Aquella interpretación integradora del ordenamiento jurídico efectuada por el órgano consultivo estatal ha sido mantenida también en sendos pronunciamientos del Tribunal Supremo, 24 de febrero y 14 de octubre de 1994 que se refieren, obviamente, a supuestos a los que se aplicaba la normativa anterior a la vigente Ley 30/1992, cuyo contenido es a la actual a este respecto. Sin embargo, la doctrina jurisprudencial no es pacífica desde el momento en que en la Sentencia de 14 de octubre de 1994 el voto particular a esta sentencia expresa que no se ha de inferir "analógicamente responsabilidad patrimonial para las administraciones públicas por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos a favor de otras administraciones públicas, salvo cuando los bienes o derechos lesionados de éstas se encuentren sometidos al régimen ordinario de la propiedad civil ...". Su personalidad jurídica propia, art. 2 Ley 30/1992, no permite inferir identidad de razón para aplicarles lo que se dispone para los "particulares", ya que "cada una de ellas ha de soportar los riesgos nacidos de la prestación de los servicios públicos por otras, porque sus relaciones se rigen por los principios de cooperación y solidaridad (artículos, 2, 138, 142 y 158 CE y artículos 4 y 9 Ley 30/1992, de 26 de noviembre, art. 55 Ley 7/1985, de 2 de abril, de bases del régimen local)".

b) Criterio de los órganos consultivos:

El Consejo de Estado se ha mostrado, en principio y si concurren determinadas circunstancias, favorable a la inclusión de las Administraciones Públicas en el concepto "particulares" que aparece en la normativa sobre responsabilidad patrimonial. Así, por ejemplo, en su dictamen núm. 42/94, de 28 de abril (en el mismo sentido, dictamen núm. 1.498/93, de 7 de abril de 1994), explicaba que:

"Finalmente, tampoco es obstáculo, en el presente caso, para tramitar la reclamación municipal, el dato de que el solicitante sea una entidad pública y no un particular privado, como apunta en su informe el Consejo de Obras Públicas. El Consejo de Estado, en efecto, ha operado con especial rigor a la hora de incluir a las Administraciones Públicas en el concepto de "particulares", sobre todo cuando carecen de personalidad jurídica independiente (servicios públicos), o cuando no resulta clara la titularidad real de un patrimonio separado en el que residenciar el daño alegado. También en algunos otros casos se ha informado favorablemente la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada por un Ayuntamiento contra la Administración Central con motivo de daños causados a sus bienes por el funcionamiento de un servicio público estatal no solicitado. No hay, en principio, una razón general excluyente de que puedan examinarse las reclamaciones de daños deducidas por un Ayuntamiento frente a la Administración Central, y depende de cada caso verificar las circunstancias para admitirlas o desestimarlas. En ciertos casos, como sucede en la presente ocasión, el Ayuntamiento comparece como un particular más, en defensa de sus propios intereses y con aplicación de las mismas reglas jurídicas que protegen en nuestro ordenamiento los patrimonios de terceros frente a los daños sufridos como consecuencia del llamado giro o tráfico de las Administraciones Públicas."

Posteriormente, en su dictamen núm. 3.142/96,de 21 de noviembre, este mismo órgano consultivo reiteraba que las Administraciones Públicas podían considerarse incluidas en el concepto "particulares" cuando "resulta clara la titularidad real de un patrimonio separado en el que residenciar el daño alegado", haciendo una remisión al dictamen 42/94 anteriormente citado.
En la misma línea, los dictámenes núms. 358/97, de 5 de junio, y 3.943/97, de 2 de octubre, recogen la jurisprudencia del TS (SSTS de 8 de febrero de 1964, y de 14 de octubre de 1994 ya citada) pero en los casos concretos analizados no otorga a las entidades locales reclamantes la condición de "particular" en tanto que no están actuando como tales sino en su condición de sujeto de derecho público, como autoridad fiscal que procura una exacción tributaria de los que son auténticos particulares.

Por lo que respecta a la doctrina de la Comissió Jurídica Assessora de la Generalitat de Catalunya, la hallamos recogida de forma detallada, con remisión a la jurisprudencia del TS y a la doctrina del Consejo de Estado, en su dictamen 14/98, de 19 de enero, sobre la reclamación de indemnización instada por la alcaldesa de Palau de Plegamans por los daños causados a agentes de la policía local por unos menores del centro Els Castanyers de la Generalitat, en su fundamento jurídico IV:

"IV. La reclamación de daños y perjuicios ha sido interpuesta por una Administración pública, la Corporación local de Palau de Plegamans, lo cual hace imprescindible el análisis de la aplicación de la responsabilidad patrimonial, proclamada en el artículo 106.2 de la Constitución, a los daños causados a una Administración pública por otra.
Esta Comissió Jurídica Assessora tuvo ocasión de pronunciarse sobre la aplicación de la responsabilidad por daños entre administraciones en un supuesto de modificación anticipada del planeamiento urbanístico que originaba perjuicios a una finca propiedad de la Administración general del Estado (Dictamen 346/97). En aquel supuesto se entendió que la laguna legal existente sobre la aplicabilidad de la institución de la responsabilidad patrimonial por daños entre Administraciones podía llenarse a través de dos vías interpretativas: a) mediante la extensión del término "particulares" que la legislación vigente utiliza en materia de responsabilidad, y b) más rectamente, considerando los bienes y derechos objeto de lesión. (...).
El Tribunal Supremo se ha pronunciado sobre la aplicación de la responsabilidad a las diferentes Administraciones, mediante una interpretación extensiva del concepto "particulares" en las Sentencias de 24 de febrero y 14 de octubre de 1994. Las sentencies parten de la imposibilidad de hacer una exégesis restrictiva del término "particulares"; y parten, además, de la base de que es la única vía para dar una respuesta al vacío normativo, mediante la analogía expresada en el art. 4.1 del Código Civil, procediéndose, de esta manera, a realizar una función integradora del ordenamiento.
Por otro lado, el Consejo de Estado se ha pronunciado sobre la cuestión en varias ocasiones. Si bien en algunos casos se ha manifestado contrario a extender el término "particulares" a otras Administraciones Públicas (Dictámenes de 26 de febrero de 1987, 30 de septiembre de 1982 y 29 de mayo de 1980), en otros Dictámenes ha considerado a la Administración como sujeto con derecho a indemnización (este es el caso de los Dictámenes de 7 de abril de 1994 y 28 de abril de 1994) que puede comprenderse en el concepto de "particulares". Este reconocimiento se efectúa por la vía de la inexistencia de una razón o argumento general que excluya que puedan examinarse las reclamaciones presentadas para -profundizando en los presupuestos que generan la responsabilidad- poder estimarlas o desestimarlas; como también considerar imprescindible la titularidad de un patrimonio separado en el que residenciar el hecho alegado.
En el Dictamen de 18 de julio de 1985, si bien no se entiende que las Administraciones quepan en el concepto de "particulares", tampoco se excluye que puedan plantearse reclamaciones de daños causados entre ellea; con todo, el Consejo de Estado estima que la responsabilidad patrimonial, en su actual configuración, no es la vía adecuada para estas reclamaciones.
De las anteriores posiciones jurisprudenciales y doctrinales se extraen las conclusiones siguientes: a) existe, en efecto una laguna normativa que debe llenarse mediante la analogía; b) la identidad de razones que la analogía exige se produce claramente cuando la Administración lesionada actúa en relaciones de Derecho privado, gestionando su patrimonio y de acuerdo con el régimen de propiedad civil; c) en estos casos, no existe inconveniente en equiparar a las Administraciones lesionadas con los particulares perjudicados; d) es labor del órgano consultivo, estatal o autonómico, analizar las reclamaciones para determinar si puede admitirlas o rechazarlas; e) el procedimiento de responsabilidad patrimonial vigente no es la vía más adecuada para la reparación de estos daños".

En definitiva, y como conclusión de todo lo que se ha expuesto, podemos considerar que el término "particulares" ha de entenderse en el sentido más amplio, como equivalente a "perjudicado" o "lesionado", como así lo preveía el art. 134.1 del Reglamento de Expropiación Forzosa, y analizando en todo caso cada supuesto concreto con el fin de determinar, de acuerdo con la jurisprudencia y la doctrina sobre la materia, si el reclamante puede ser considerado como "particular" a los efectos de tramitar el correspondiente procedimiento de responsabilidad patrimonial de la Administración Pública.

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