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Los funcionarios y la Audiencia Nacional | |
De: Paloma Llaneza
Fecha: Febrero
2001
Origen: Noticias Jurídicas
Ya todos hemos oído hablar de la sentencia dictada por la Audiencia Nacional relativa a la congelación salarial que los funcionarios sufren desde 1997. Lo más habitual es que los comentarios se manifiesten a favor o en contra del fallo dependiendo si se están a favor o en contra de su efecto: el pago de los atrasos a los funcionarios desde la fecha de congelación y conforme a la evolución del IPC de los últimos años.
Es difícil ante el panorama apocalíptico de quiebra de la caja común y agresión del poder judicial a los demás poderes del Estado mantener una postura sosegada. Pero como este es un boletín jurídico y no político, hemos de comentar los aciertos de esta índole que la sentencia recoge, y que en esencia, son dos: la vinculación de la administración pública a la negociación colectiva y una visión moderna del acto administrativo.
Los que nos dedicamos al Derecho administrativo nos damos una y otra vez de bruces con el espíritu monolítico de la Administración, que usa el principio de legalidad siempre en su beneficio y rara vez en beneficio del administrado. Más veces de las que sería conveniente, la justicia que está llamada a revisar los actos de la Administración, no es mucho más receptiva que la propia Administración que dicta el acto; en otras muchas se trata con mayor elasticidad al Abogado del Estado que al Letrado del administrado. En este sentido la sentencia resulta refrescante. Habría que preguntarse si la Administración y el Abogado que la representaba en este pleito, no confiaron en exceso en esta rutina y minusvaloraron la fuerza de los argumentos de los recurrentes. Cabe decir, en su descargo, que una interpretación del acto administrativo como la que hace la sentencia no es habitual. Vayamos a los hechos.
El Ministro para las Administraciones Públicas vertió en el seno de la Mesa General de Negociación de la Administración del Estado unas manifestaciones que consistieron en comunicar a los representantes de los funcionarios que en ella se encontraban la decisión de la Administración de no incrementar las retribuciones a los funcionarios para el año 1997. Dichas manifestaciones se produjeron el 19 de septiembre de 1996
La Federación de Enseñanza de Comisiones Obreras con fecha 21 de Octubre de 1996 interpuso recurso administrativo contra esta negativa, que fue presentado ante el Tribunal supremo con número de recurso 677/1996. Este se declaró incompetente y lo remitió con fecha 14 de mayo de 1997 a la Audiencia Nacional que lo tramitó con número de recurso 1033/1997. Las fechas son importantes, pues el recurso se interpuso antes de la aprobación de la Ley de Presupuestos lo que indica que los recurrentes no buscaban una vía indirecta para atacar una Ley, cuestión para la que la Jurisdicción Contenciosa carece de competencia, sino reivindicar, conforme las recomendaciones de la OIT, la obligación de la administración de negociar.
Lo que sorprende de esta sentencia es que una manifestación de un Ministro de excluir de la negociación determinadas cuestiones de personal sea considerado por la Sala como una Resolución ministerial y, por lo tanto, susceptible de recurso. Así lo expresa la sentencia:
"Así las cosas hemos de aclarar qué
naturaleza jurídica corresponde a tal manifestación. El
Ministro de Administraciones Públicas actuaba en la mesa de
negociación como órgano administrativo habilitado para
realizar la negociación con los representantes de los
funcionarios, en orden al establecimiento de las condiciones de
trabajo de éstos. En tal sentido, realizó la
manifestación de voluntad administrativa de exclusión
en la negociación de un elemento relativo a la retribución
de los funcionarios, cual es el incremento de la misma.
Tenemos
pues un órgano administrativo que emite una declaración
de voluntad en el ámbito de sus competencias y que tiene
incidencia en la esfera jurídica de los receptores interesados
en dicha manifestación de voluntad. Se ha producido pues un
acto administrativo con incidencia en la esfera jurídica de
quienes mantienen una relación jurídica de
subordinación especial con la Administración -los
funcionarios-, y emitida por el órgano administrativo
competente para conocer de las relaciones funcionariales entre
administración y funcionarios en, en el seno del estatuto de
la función pública."
Tras aceptar el carácter de acto administrativo de las manifestaciones ministeriales, la Sala fija los límites del mismo: la negativa a negociar en relación con la Ley 7/90 y la negativa a incrementar las retribuciones en relación con el IPC para el año 1997 en aplicación del Acuerdo de 15 de Septiembre de 1994, que así lo recogía.
En este sentido recordemos que la Ley 7/1990 impone la obligatoriedad de negociar el incremento de las retribuciones de los funcionarios a la Administración. Esta norma no obliga a llegar a acuerdos, pero sí obliga a negociar, lo que impide la exclusión unilateral de la cuestión salarial de la negociación colectiva. Precisamente en virtud de dicha norma se alcanzó el mencionado acuerdo de 15 de septiembre de 1994 entre la Administración del Estado y los sindicatos sobre condiciones de trabajo en la función pública para el periodo 1995 a 1997, aprobado en Consejo de Ministros el 16 de septiembre de 1994 y publicado en el BOE (20-9-1994), en el que se establecía que las retribuciones de los funcionarios en los años 1996 y 1997 se incrementarían como mínimo en el mismo porcentaje en que lo hubiera hecho el IPC. La obligación de negociar sobre lo que se "va a negociar" contenida en la Ley 7/90 aparece recogida en el artículo 7 del Convenio de la OIT nº 151 que determina el deber de adoptar medidas para el pleno desarrollo y utilización de procedimientos de negociación entre autoridades públicas competentes y las organizaciones de empleados públicos sobre las condiciones de empleo, o cualesquiera otros medios que permita a los empleados públicos participar en el establecimiento de estas condiciones.
"Establecida la obligación de negociar y la imposibilidad de exclusión unilateral de alguna de las materias recogidas en el artículo 32 de la Ley 7/90, hemos de concluir que la exclusión del incremento retributivo de la negociación que nos ocupa, por decisión del órgano administrativo competente en materia de relación funcionarial, vulneró los artículos 32,33,34 de la Ley 7/90...... sentado lo anterior, y a afectos del reconocimiento de la situación jurídica pedida en la demanda, hemos de analizar el alcance de la obligación de negociar...... negociación efectiva y de buena fe no implica la necesidad de alcanzar un acuerdo aunque sí de intentarlo siempre que el desacuerdo no sea imputable a actitudes obstruccionistas de las partes. En este punto hemos de señalar:
- Que la Administración vulneró la Ley en los términos señalados al excluir de la negociación de manera unilateral el incremento retributivo;
- Que la Administración tenía la obligación de negociar de buena fe el incremento que nos ocupa;
- Que la Administración no tiene obligación de llegar a un acuerdo sobre tal aspecto. "
El resto de la sentencia se refiere al conflicto entre la obligación de negociar de la administración y la potestad presupuestaria -no legislativa- que el artículo 66.2 otorga a las Cortes Generales, y lo resuelve del modo siguiente:
Partiendo de tal afirmación expresa de la Ley, hemos de conciliar todos los preceptos de aplicación:
- El artículo 134.1 de la Constitución, establece que el Gobierno -como poder ejecutivo, artículo 97 de la Constitución-, ha de elaborar los Presupuestos Generales del Estado, y las Cortes Generales, tras su examen y enmienda, aprobarlos. Pero tal aprobación no se realiza en el ejercicio de la potestad legislativa, y así resulta del artículo 66.2 del Texto Constitucional que distingue de modo claro entre tal potestad, la aprobación de presupuestos y el control del Gobierno; siendo todas ellas potestades claramente diferenciadas en su contenido y naturaleza.
- El sistema diseñado por la Ley 7/90, da fuerza vinculante a los Acuerdos y Pactos adoptados en el seno de una negociación colectiva, entre Administración -empleadora- y funcionarios -empleados-, cuando versen sobre las materias contenidas en el artículo 32 -entre las que se incluyen los aspectos retributivos-, y siempre que no afecten a las exclusiones del artículo 34. Por ello la Ley ha configurado tales instrumentos, como auténticos convenios entre Administración y empleados públicos, que obligan a ambos en sus respectivas prestaciones.
De tales normas hemos de extraer:
Que las Cortes Generales al aprobar el gasto público lo hacen con sometimiento a las Leyes por las mismas aprobadas, y ello porque tal acto no es más que la determinación de la finalidad que ha de aplicarse a lo ingresado por el Erario, realizado al margen de la potestad legislativa, y que como acto del poder público, se encuentra sometido a la Constitución y al resto del Ordenamiento Jurídico -artículo 9.1 de la Constitución-. Por la misma razón el Gobierno, en su elaboración de los Presupuestos, ha de respetar igualmente el Ordenamiento.
La Ley 7/90 expresamente atribuye fuerza vinculante a los Pactos y Acuerdos validamente adoptados en la negociación colectiva, que han de ser cumplidos por las partes en la negociación; siendo una parte la Administración del Estado, ella queda vinculada por el Acuerdo que nos ocupa -respecto del cual la Ley de aplicación no reconoce ius variandi-, y no ya por la naturaleza jurídica del Acuerdo, que lo es de convenio entre empleador y empleados, ni tampoco como consecuencia de la vinculación de los Convenios Colectivos laborales cuya regulación no es aquí aplicable; sino como consecuencia de la aplicación de la Ley 7/90 que expresamente regula en el ámbito funcionarial el alcance y consecuencias de la negociación colectiva en dicho ámbito, y que determina la vinculación y obligatoriedad del Acuerdo."
No me pronunciaré sobre si la sentencia es recurrible o deja de serlo, si lo que realmente se recurre no es una resolución ministerial sino la Ley de Presupuestos es una Ley o si nos encontramos ante una aplicación ajustada del principio de sometimiento de la Administración a la legalidad. Que cada jurista lea la sentencia y decida.
Paloma LLaneza
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