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La funcion del estudio de detalle en la ley reguladora de la actividad urbanistica de la Comunidad Valenciana | |
De: María Pilar Batet Jiménez
Fecha: Diciembre 2002
Origen: Noticias Jurídicas
El Estudio de Detalle es un instrumento de ordenación urbanística que completa o adapta determinaciones establecidas en los Planes Generales y Parciales. Así lo dispone el artículo 12 H de la Ley Reguladora de la Actividad Urbanística de la Comunidad Valenciana, Ley 6/1994, de 15 de noviembre, (en adelante LRAU).
Su objeto consiste en prever o reajustar el señalamiento de alineaciones y rasantes y en la ordenación de los volúmenes de acuerdo con las especificaciones del Plan del que traiga causa el Estudio de Detalle (art. 26.2 LRAU). Estamos ante una figura complementaria o derivada del planeamiento cuya finalidad primordial consiste en dotar de flexibilidad al planeamiento al poder adaptarlo a la realidad urbanística mediante una tramitación rápida.
Los Estudios de Detalle participan de la naturaleza jurídica de los Planes de Ordenación Urbana, aunque "sean una especie de apéndice del planeamiento, son planeamiento y en cuanto tal son norma" (STS de 26 de junio de 1989, Ar. 4891).
La jurisprudencia del Tribunal Supremo, con base en la legislación estatal pero aplicable con la legislación autonómica valenciana, ha descrito al Estudio de Detalle como "el último escalón con relación a los Planes de Ordenación" (S. de 26 y 29 de abril de 1985, Ar. 2239 y 3529), o como "el último eslabón o nivel de planeamiento" (S. de 9 de julio de 1985, Ar. 3887). Se le ha considerado como "una pieza intermedia entre los Planes de Ordenación y las licencias" (en la mencionada S. de 9 de julio de 1985); se ha dicho que la suya "es una función subordinada a la de los distintos Planes" (S. de 29 de abril de 1985, Ar. 3529) y que tiene "una misión humilde de adaptación y complemento" (S. de 30 de septiembre de 1980, Ar. 3497).
Establece la legislación autonómica valenciana que para que se pueda formular un Estudio de Detalle, será requisito imprescindible su previsión por el Plan General, el Plan Parcial o el Plan de Reforma Interior. Esta previsión supone una novedad con respecto a la legislación estatal: art. 14 de la Ley del Suelo, de 9 de abril de 1.976 y art. 65 del Reglamento de Planeamiento, aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio; que no la exige expresamente.
Alguna Sentencia, como la STS de 12 de noviembre de 1984, Ar. 5388, parece entender la exigencia del presupuesto de la previsión del Estudio de Detalle por el planeamiento, al disponer: "Por eso, será improcedente un Estudio de Detalle que intente proyectar cualquier tipo de ordenación urbanística (...) cuando el Plan o Norma no contenga o señale las especificaciones que el Estudio de Detalle vendría a completar y desarrollar". Sin embargo, lo cierto es que con la legislación estatal únicamente es exigible la preexistencia de un Plan o Norma Complementaria y Subsidiaria que constituyan su antecedente necesario dado el carácter complementario y restringido del Estudio de Detalle y, por lo tanto, sin necesitar de habilitación especial.
El art. 26 LRAU dispone que los Estudios de Detalle serán previstos por los Planes Generales y en el art. 12 H LRAU se incluye el Plan Parcial como presupuesto para la formulación del Estudio de Detalle. Por su parte, el art. 110.2 3 del Reglamento de Planeamiento de la Comunidad Valenciana, Decreto 201/1998, de 15 de diciembre (en adelante RPCV), establece que "no se permite aprobar Estudios de Detalle fuera de los ámbitos o supuestos concretos en que el Plan General, Plan Parcial o de Reforma Interior los haya previsto y regulado de modo expreso y pormenorizado".
La regulación que efectúa el Reglamento de Planeamiento es complementaria de la regulación de la LRAU; como establece aquél, también se debe incluir a los Planes de Reforma Interior como presupuesto para la formulación del Estudio de Detalle, en consideración a la similitud de las funciones con el Plan Parcial.
Cabe preguntarse si también el Plan Especial podría prever la elaboración de un Estudio de Detalle. Aunque no se contempla expresamente en la legislación autonómica valenciana, por la naturaleza, características y alcance del Plan Especial, creo que nada obsta a que contenga dicha previsión; al fin y al cabo, su función es la de colaboración con los Planes integrales, desarrollándolos, complementándolos e incluso modificándolos, aunque con un objeto limitado (conservación y protección del paisaje y el medio natural, protección de la función de las infraestructuras, reserva de suelo dotacional, etc.).
La Ordenación estructural puede prever el Estudio de Detalle de dos formas (art. 26 LRAU y 21 RPCV):
Delimitando áreas que puedan ser objeto de ordenación mediante Estudio de Detalle.
En cuanto al área, hay que tener en cuenta que el ámbito mínimo del Estudio de Detalle será la manzana o unidad urbana equivalente, entendiendo por tal las parcelas urbanas, privadas y contiguas, rodeadas íntegramente de viario público o espacio libre público (art. 21.3 RPCV).
Esto supone una novedad respecto de la legislación estatal, que no establecía el ámbito mínimo del Estudio de Detalle.
Regulando supuestos concretos, bien determinados, en los que la posible redacción de Estudios de Detalle tenga un propósito específico.
Como dispone el art. 21.2 RPCV, no serán admisibles las regulaciones genéricas o la reproducción del tenor literal de normas legales o reglamentarias que hagan extensiva esta posibilidad sin un propósito justificado.
Esto supone dar una mayor flexibilidad al planeamiento, para adaptarlo a la variabilidad de la realidad, de manera que mediante los Estudios de Detalle se puedan acometer pequeños y concretos cambios, sin necesidad de modificar el Plan General (art. 55.1 LRAU).
El art. 26.2 LRAU establece que los Estudios de Detalle tendrán por objeto prever o reajustar, según proceda:
El señalamiento de alineaciones y rasantes.
El Reglamento de Planeamiento de la Comunidad Valenciana ha venido a completar esta frase, estableciendo "El señalamiento de alineaciones y rasantes completando y adaptando las que ya estuvieren señaladas en el Plan General o el Plan Parcial".
La regulación del RPCV pretende aclarar que el término "prever" utilizado en el art. 26.2 LRAU no significa que el Estudio de Detalle pueda establecer "ex novo" las alineaciones y rasantes supliendo así las deficiencias del planeamiento, sino todo lo contrario, el suelo en el que actúe deberá estar ordenado pormenorizadamente por el Plan General, por el Plan Parcial o por el Plan de Reforma Interior.
El término "prever" que utiliza la LRAU, entiendo que va dirigido a las alineaciones y rasantes que hayan de aplicarse a los viales o suelos dotacionales públicos que pueda crear el propio Estudio de Detalle; el resto de alineaciones y rasantes únicamente podrá "reajustarlas".
Por tanto, el Estudio de Detalle sólo podrá formularse para el suelo ordenado pormenorizadamente, no siendo posible que subsane las insuficiencias que pueda tener esta ordenación pormenorizada. Así se dispone en el art. 65.6 del Reglamento de Planeamiento estatal y así ha venido entendiéndolo la jurisprudencia del Tribunal Supremo (por ejemplo, STS de 10 de diciembre de 1.991).
La ordenación de los volúmenes de acuerdo con las especificaciones del Plan correspondiente.
En este punto tampoco se permite que el Estudio de Detalle determine "ex novo" la ordenación de los volúmenes, y por lo tanto deberá existir una mínima regulación al respecto en el Plan del que traiga causa el Estudio de Detalle.
En el cumplimiento de su objeto, el Estudio de Detalle podrá crear los nuevos viales o suelos dotacionales públicos que precise la remodelación tipológica o morfológica del volumen ordenado (art. 26.3 LRAU).
La creación de suelo dotacional público supone una novedad muy importante con respecto a la legislación estatal, donde esto no se permite al Estudio de Detalle, excediendo por lo tanto de su competencia. Así por ejemplo, se recuerda en la STS de 5 de diciembre de 1.987, Ar. 9363, que los Estudios no pueden introducir determinaciones propias de los Planes "...como lo serían indudablemente la creación o prolongación de nuevos viales ajenos a las estrictas vías interiores que le autoriza a crear el art. 65.1.c) del Reglamento de Planeamiento y como lo sería asimismo la creación de una zona verde pública que no estuviera previamente planeada en las Normas Subsidiarias".
Como hemos manifestado anteriormente, el Estudio de Detalle podrá crear los nuevos viales que precise la remodelación tipológica o morfológica del volumen ordenado, pero ha tratarse de viales interiores, sin que pueda extenderse a la red viaria destinada a los futuros enlaces en las calles ya existentes. Así se dispone en la STS de 22 de diciembre de 1.998, Ar. 10118, en la que se confirma la anulación del Estudio de Detalle por haber desbordado el estrecho marco que para este instrumento establece el art. 14 de la Ley del Suelo de 9 de abril de 1.976, al haber previsto, al margen de las previsiones del Plan General, una nueva red viaria para el enlace con las calles ya existentes. La remisión a una futura ordenación por Estudios de Detalle no puede entenderse como una habilitación del Plan a éstos para establecer determinaciones propias de la planificación general sino como una llamada a completar aquellas. En este sentido, también se pronuncian las SSTS de 25 de mayo de 1.985, Ar. 5680 y STS de 25 de septiembre de 1.991, Ar. 7707.
Se ha afirmado por la jurisprudencia que el Estudio de Detalle no constituye un medio apto para establecer determinaciones normativas originarias o de alcance innovativo respecto de las contenidas en el planeamiento de mayor rango ni, por lo tanto, pueden asumir la función ordenadora propia de los instrumentos urbanísticos que desarrollan, debiéndose de limitar a la especificación de las determinaciones que vengan establecidas previamente por el Plan, completándolas y adaptándolas (en parecidos términos, SSTS de 9 de junio de 1.988, Ar. 5080; 9 de julio de 1.988, Ar.5949; 20 de febrero, Ar. 1330; y 6 de junio de 1.990, Ar. 4808).
A pesar de las afirmaciones jurisprudenciales anteriores, pienso que la jurisprudencia ha ampliado el estricto margen de actuación que se establece en la normativa urbanística estatal: art. 14 de la Ley del Suelo, de 9 de abril de 1.976 y art. 62 del Reglamento de Planeamiento, aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio. Esta extensión, en algunos casos es más acertada que en otros.
La STS de 17 de junio de 1.989, Ar. 4730, después de recordar que el Estudio de Detalle no puede establecer determinaciones propias del Plan dice que "partiendo de la base de los usos establecidos por el Plan resulta viable que el Estudio de Detalle al "adaptar" las determinaciones establecidas en los Planes Generales para el suelo urbano y por los Planes Parciales concrete la localización de los usos previstos en aquellos".
Igualmente, la STS de 24 de julio de 1.991, Ar. 6364, menciona al Estudio de Detalle como instrumento idóneo para concretar las dimensiones de las parcelas afectadas en la unidad de actuación.
Por su parte, la STS de 23 de octubre de 1.991, Ar. 1701, dispone que será mediante los Estudios de Detalle previstos en el Plan cuando se proceda a la justa distribución de beneficios y cargas entre los propietarios de terrenos integrados en las distintas áreas especiales. Esta atribución efectuada al Estudio de Detalle no es correcta por que será a través de otros instrumentos cuando se proceda a la justa distribución de beneficios y cargas, aunque tengan a aquél como presupuesto.
También realza la capacidad de ordenación del Estudio de Detalle la STS de 5 de diciembre de 1.987, Ar. 9363, en la que se considera que el Estudio de Detalle no vulnera las condiciones de altura, número de plantas y de ocupación de terreno establecidas en la Norma Subsidiaria, por cuanto las determinaciones que ésta realiza no son fijas sino máximas, pudiendo el Estudio "situar sobre el terreno las alturas, el número de plantas y la ocupación que el mismo estime más adecuados dentro de los máximos permitidos por la Norma Subsidiaria".
Respecto de las Sentencias mencionadas pienso que la ordenación efectuada por un Estudio de Detalle será legal siempre que parta de unas especificaciones mínimas establecidas en los Planes, y será ilegal cuando actúe sobre materias propias de los Planes que éstos hayan obviado.
Con la LRAU, dado el presupuesto de previsión por el Plan del Estudio de Detalle, la capacidad de ordenación de éste dependerá de las facultades que el propio Plan le confiera, siempre que se haya establecido una regulación mínima por éste, que deberá respetar el Estudio de Detalle.
La interesante STS de 26 de marzo de 1.992, Ar. 3358, se excede en la concesión de facultades al Estudio de Detalle. Dispone la Sentencia que adoleciendo el Plan Parcial y las Normas Subsidiarias de falta de concreción en relación a las zonas llamadas a edificar, zonas verdes, alturas, volúmenes, alineaciones y rasantes; el Estudio de Detalle puede aclarar esos aspectos sin modificar las disposiciones generales establecidas en el Plan. Dice el Tribunal que "El Estudio de Detalle se limita a cumplir con su función de concretar y complementar la normativa urbanística aplicable a la zona, sin alterar su aprovechamiento como se contempla en los arts. 14 de la Ley del Suelo y 65 del Reglamento de Planeamiento, aclarando y completando los aspectos que el Plan Parcial y Normas Subsidiarias resultaban imprecisos".
Parece que en este caso no existe por el Plan Parcial y las Normas Subsidiarias una regulación de índices máximos ni por lo tanto una mínima regulación de los aspectos que el Estudio de Detalle ha de especificar y concretar. Por lo tanto, en mi opinión, y aunque la regulación efectuada por el Estudio de Detalle sea urbanísticamente acertada, no se puede utilizar este instrumento para subsanar las deficiencias de los Planes, siendo ilegal dicha regulación.
Esta tesis es la que se impone en la STS de 10 de diciembre de 1.991, que declara la nulidad de la remisión que efectúa el Plan General al Estudio de Detalle sobre determinaciones propias de aquél. Así establece: "...pretendiendo suplirse mediante dicho Estudio la carencia de determinaciones urbanísticas que son propias de un Plan de rango superior, cuales son la ordenación de los viales interiores de la zonificación de usos, la fijación de densidades y superficies de edificación, así como el promedio de habitantes previsto arbitrariamente, el que determina el número máximo de viviendas, todo lo cual excede palmariamente del contenido legalmente asignado a este tipo de instrumentos de planificación".
Considero muy acertado lo dispuesto por el Tribunal Supremo en su Sentencia de fecha 16 de noviembre de 1.987, Ar. 9221. En este caso se plantea si el Estudio de Detalle puede rectificar las discrepancias existentes entre los planos del Plan y la realidad del terreno, para lo cual el Estudio ha de ajustar el trazado de los viales, los volúmenes edificables y la superficie comprendida en el Plan Parcial. De la prueba practicada en el juicio, se evidencia que las mediciones efectuadas en el Estudio son más fiables que las que contiene el Plan y ello, por los métodos seguidos para efectuarlas; además, se detectan errores cometidos en el Plan por la indefinición de los planos que deberían estar acotados y no lo están. Establece el Tribunal que el Estudio de Detalle atiende a la finalidad que la Ley del Suelo le atribuye y que "...no introdujo ninguna modificación en la superficie del terreno ordenado por ese Plan Parcial, sino que adecuó a la realidad la prevista en el mismo y reajustó las alineaciones, y rectificó algunos ángulos de conjunción".
Efectivamente, la función más importante de un Estudio de Detalle es la adecuación de las determinaciones contenidas en los Planes a la realidad geográfica y topográfica del terreno, bien porque se cometió un error en las mediciones obrantes en los Planes o bien, porque la realidad física del terreno ha ido cambiando por ejemplo, tras la urbanización de las áreas colindantes.
A diferencia de la legislación estatal, con la LRAU, el Estudio de Detalle puede elaborarse con el propósito específico de acometer modificaciones concretas de las determinaciones contenidas en los Planes de los que traiga causa. Por ello, hay que considerar al Estudio de Detalle como instrumento idóneo para puntuales modificaciones del Plan, que no quedarán al arbitrio del aquél sino que derivarán de las especificaciones del propio Plan.
Por otra parte, hay que recordar que en la LRAU, el Estudio de Detalle puede crear los nuevos viales y suelos dotacionales públicos que precise la remodelación tipológica o morfológica del volumen ordenado, posibilidad que no la permitía la legislación estatal.
Por último, como he dicho anteriormente, la capacidad ordenadora del Estudio de Detalle quedará a merced del Plan, que podrá otorgarle un gran alcance siempre que a su vez determine unas directrices que tendrá que respetar el Plan.
Las especificaciones que según el art. 21. 4. 5. 6 y art. 100 RPCV no puede regular o modificar el Estudio de Detalle son:
No puede alterar el destino del suelo (art. 26. 3 LRAU).
En cuanto al uso o destino del suelo, en primer término, éste podrá ser público o privado. En segundo término, podemos distinguir entre los usos globales que establece el art. 74 del Reglamento de Zonas de Ordenación Urbanística de la Comunidad Valenciana (en adelante RZ): el residencial, el industrial y el terciario. Dentro del uso residencial, se distingue entre residencial unitario y residencial múltiple (art. 75 RZ).
A este respecto, el Tribunal Supremo, en Sentencia de 13 de marzo de 1.990, Ar. 1965, dijo que el Estudio de Detalle objeto de litigio excedía del ámbito que corresponde a esta figura de planeamiento por implicar una modificación del Plan Parcial que afecta al viario, uso y densidad de vivienda, y ello, por que del destino inicial del suelo que era el de "mercado", el Estudio de Detalle detrajo una parcela para destinarla a uso residencial.
Entiendo que los usos globales: residencial, industrial y terciario deberán establecerse por el Plan correspondiente, sin que el Estudio de Detalle pueda concretarlos o modificarlos. Sin embargo, sí que podrá concretar o elegir entre las posibles tipologías edificatorias indicadas en el Plan y, que a modo orientativo se establecen en el art. 80 RZ: residencial manzana compacta, residencial manzana cerrada, residencial unitario bloque exento, residencial múltiple bloque exento, etc. Esta facultad de elección se infiere del art. 17.1 H) LRAU, que dispone que los Planes Generales indicarán las "posibles tipologías...", y entiendo que el término "posibles" persigue que el Plan deje abierta, si lo cree conveniente, la concreción de la tipología determinada para los instrumentos de desarrollo.
Esta capacidad por parte del Estudio de Detalle de elegir la tipología edificatoria concreta, no lo dota de capacidad innovativa porque ha de seleccionar dentro de las posibilidades que le permite el Plan al que está subordinado.
Tanto en la LRAU como del RPCV, impera el espíritu de dotar de mayor flexibilidad al planeamiento. Recordemos el preámbulo de la LRAU, cuando dice: "El sistema de planeamiento urbanístico está fuertemente jerarquizado y carece de flexibilidad. Sin embargo la vida social moderna presenta una heterogeneidad y mutabilidad incompatible con un sistema de planificación urbanística rígido".
La posibilidad de que el Estudio de Detalle elija entre las tipologías edificatorias concretas dependerá de que el Plan no lo haya hecho previamente, puesto que si lo ha hecho, el Estudio no puede alterar dicha especificación. Así, el Tribunal Supremo, en Sentencia de fecha 23 de noviembre de 1.998, Ar. 8606, desestimó el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia que anuló un Estudio de Detalle por alterar la tipología edificatoria prevista para esa zona por el PGOU. Manifiesta el Tribunal que el Estudio de Detalle no puede prescindir de la explícita determinación que realiza el PGOU y que en este caso imponía un patio general de manzana que el Estudio de Detalle pretendía suprimir.
Es interesante la STS de 22 de marzo de 1.993, Ar. 1780, en la que se declara conforme a derecho la aprobación del Estudio de Detalle que establece la tipología edificatoria de viviendas adosadas. En el supuesto litigioso, el tipo de ordenación estaba previsto en las Normas Subsidiarias de Planeamiento de Picassent, en cuyas Ordenanzas se permitía para la zona en cuestión tanto la existencia de viviendas unifamiliares aisladas como la de viviendas adosadas, si bien, en este último supuesto, exigía la redacción de Estudios de Detalle que tendrían por objeto la ordenación de volúmenes en el interior de las parcelas. Por lo tanto, la tipología establecida por el Estudio de Detalle era correcta por permitirla las Normas Subsidiarias.
Así pues, el Estudio de Detalle puede concretar la tipología edificatoria dentro de las permitidas por el Plan del que aquél traiga causa y siempre dentro de los parámetros que éste establezca.
Respecto de la imposibilidad por el Estudio de Detalle de alterar el destino del suelo, recientemente la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, ha dictado la Sentencia de 24 de julio de 2.001, en la que se estima el recurso interpuesto contra la aprobación de un Estudio de Detalle para la ordenación de volúmenes del ámbito de una manzana declarándolo "contrario a derecho y anulado el acto administrativo impugnado en cuanto a esos 5.045 metros cuadrados de espacio libre privados en el Plan pasa a calificar el Estudio de Detalle como públicos, sin condena en costas".
El Fundamentos de Derecho en el que se basa el fallo dice: "Que constituye el objeto del presente recurso la impugnación que, por la parte actora se realiza, de la resolución de 28-04-97 del Ayuntamiento de Villarreal, por la que se aprueba el Estudio de Detalle, para la ordenación de volúmenes del ámbito de la manzana 391, por considerar la recurrente que lo dispuesto en tal Estudio de Detalle va más allá de lo que constituye el limitado objeto de tal instrumento, de planeamiento y al respecto, a tenor del art. 26.3 de la L. 6/94 de la Generalitat Valenciana, Reguladora de la Actividad Urbanística, al que se refiere la resolución impugnada "los Estudios de Detalle no pueden alterar el destino del suelo previsto por el Plan", y de la prueba practicada, en especial del resultado de la prueba pericial emitida en Autos, por el perito se dictamina que según el Plan General la manzana 391, de tipología ESA, preveía 5.045 metros cuadrados de espacio libre en el interior de la "U" de edificación, calificado como espacio privado, y el Estudio de Detalle procede a destinar 1047 metros cuadrados, a viario peatonal y 3998 metros cuadrados a zona verde, total 5.045 metros cuadrados de espacio, pero calificándolo como de dominio y uso público, como una dotación pública de libre acceso, concluyendo el perito que tal modificación viene a gravar a los propietarios en cuanto a la mayor cesión del suelo, implicando tal Estudio de Detalle, en este sentido una nueva ordenación diferente al Plan, al crecer un espacio libre calificado como público en terrenos que el Plan calificaba como privados, situación esta subsumible en ese citado art. 26.3 de la LRAU, que impide a los Estudios de Detalle alterar el destino del suelo, y consecuentemente, procedente estimar el recurso".
Dejando al margen de este comentario la supuesta previsión por parte del Plan General de la formulación del Estudio de Detalle, así como la no modificación por parte de éste del aprovechamiento y ciñéndonos a la fundamentación de la Sentencia, ésta centra su decisión en que el Estudio de Detalle, al crear un espacio libre calificado como público en terrenos que el Plan calificaba como privados, vulnera el art. 26.3 LRAU, que impide a los Estudios de Detalle alterar el destino del suelo.
Esta fundamentación no me parece correcta porque obvia que el art. 26.3 LRAU continúa diciendo que los Estudios de Detalle podrán crear los nuevos viales o suelos dotacionales públicos que precise la remodelación tipológica o morfológica del volumen ordenado, o sea, que entra dentro de sus facultades el cambiar el uso del suelo en el sentido efectuado, siempre que no altere el aprovechamiento urbanístico.
Si la remodelación de la manzana objeto del presente Estudio de Detalle incide positivamente en la trama urbana en la que se inserta, mejorando las condiciones estéticas, de asoleamiento y de aireación, y la remodelación de los volúmenes supone que se van a incrementar los espacios libres y recorridos peatonales públicos, ¿porqué no es lícito efectuar el cambio operado por el Estudio de Detalle?.
Creo que en este supuesto, la solución debería centrarse en determinar si el cambio efectuado consistente en que los 5.045 m2 de espacio libre privados pasan a ser públicos, viene impuesta por la remodelación de volúmenes, o si por el contrario, no es una exigencia motivada por dicha remodelación y también, si por el alcance de este cambio, la decisión debería corresponder al Plan General.
No puede aumentar el aprovechamiento urbanístico (art. 26. 3 LRAU).
En este punto, el Tribunal Supremo, en Sentencia de 5 de diciembre de 1.987, Ar. 9363, señala que corresponde al Estudio de Detalle en la ordenación de volúmenes, situar sobre el terreno las alturas, el número de plantas y la ocupación que el mismo estime más adecuados dentro de los máximos permitidos por la Norma Subsidiaria, pero debe respetar siempre el aprovechamiento establecido por ésta o por el Plan, que es lo que en este caso no cumple el Estudio de Detalle.
Dispone la mencionada Sentencia en su Fundamento de Derecho segundo que "El artículo 14.3 de la Ley del Suelo establece que los Estudios de Detalle no pueden alterar el aprovechamiento que corresponde a los terrenos comprendidos en su ámbito; lo cual implica la imposibilidad de que tales Estudios puedan aumentar o disminuir la determinación volumétrica fijada por el Plan o por la Norma Subsidiaria, ya que lo mismo aumentando que reduciendo se altera el aprovechamiento y el mismo ha de respetarlo el Estudio de Detalle por ser inhábil para hacer previsiones de asentamiento de población, sólo propias del Plan o de la Norma subsidiaria, la cual por tanto se vulnera si el Estudio de Detalle prevé más o menos volumen de edificación que el establecido por ella".
La LRAU, a diferencia de la ley estatal que establece que no se podrá alterar el aprovechamiento urbanístico, no indica que el Estudio de Detalle no pueda reducir el aprovechamiento urbanístico; sin embargo, creo que así hay que entenderlo porque el Estudio de Detalle no es un instrumento hábil para hacer previsiones de asentamiento de población que se alterarían tanto al aumentar como al disminuir las determinaciones volumétricas o aprovechamiento.
La Ordenación Estructural debe fijar el uso y la edificabilidad máxima del ámbito afectado por el Estudio de Detalle, estableciendo mínimos de edificabilidad por manzana para asegurar un tratamiento coherente respecto de la ordenación prevista (art. 21.4 RPCV).
Se entiende por edificabilidad la superficie construida total que tiene un ámbito determinado (art. 39 RZ). El Estudio de Detalle podrá ajustar la edificabilidad dentro de los límites mencionados.
La LRAU no prohibe el aumento o reducción de las alturas con motivo de la reordenación de los volúmenes, siempre dentro de los máximos y mínimos de edificabilidad mencionados. Es aplicable en este sentido la mencionada Sentencia del Tribunal Supremo de 25 de mayo de 1.987, Ar. 5840, en la que el Estudio de Detalle en cuestión fija una altura máxima no prohibida, por cuanto dicho parámetro quedó sin señalar en el Plan General. La Sala lo entiende viable al efectuar una remodelación de volúmenes en la manzana, que no afecta a espacios verdes y, manteniendo los mismos volúmenes de edificabilidad.
No puede transferir edificabilidades entre manzanas.
Al igual que con la legislación estatal (STS de 15-4-1981, Ar. 1847) la LRAU no permite que el Estudio de Detalle pueda traspasar edificabilidades y, aunque el PG contemplase dicha facultad para el Estudio de Detalle, no sería una atribución legal por no ser el instrumento adecuado para ello.
No puede reducir ni suprimir viales y suelo dotacional (art. 26. 3 LRAU)
Como ejemplo de dicha limitación también impuesta por la legislación estatal, cabe citar la Sentencia del Tribunal Supremo, de 5 de abril de 1.991, Ar. 3290, que declara la nulidad del Estudio de Detalle por no estar éste acomodado al planeamiento "puesto que existe un aumento de volumen de 496 m3 y además reduce los espacios de uso público, quedando disminuida casi en un 50% la anchura del vial que discurre junto a la parcela nº 14, así como la anchura del paseo peatonal que discurre colindante a la parcela o edificio nº 18 que en las Normas Subsidiarias tiene una anchura media de 6 metros y en el Estudio de Detalle un ancho de 2 metros".
No puede ocasionar perjuicio ni alterar las condiciones de ordenación de los predios colindantes.
Este límite también es exigido por la legislación estatal y a este respecto se ha pronunciado el Tribunal Supremo, en Sentencia de 3 de diciembre de 1.991, Ar. 9729, en un supuesto en el que se amplía la anchura de un vial que de los 15 metros previstos en el Proyecto de Delimitación pasa a los 35 metros de anchura del Estudio de Detalle, con cambio de trazado y en perjuicio del propietario del predio colindante, que es precisamente el recurrente. Por ello, se declara la nulidad del Estudio de Detalle por afectar a las parcelas contiguas y causando perjuicio a sus propietarios, en contra de lo dispuesto en el art. 65.5 del Reglamento de Planeamiento.
En la STS de 11 de noviembre de 1.981, Ar. 5056, explica el Tribunal que la locución "colindantes", cuando como en este caso el Estudio afecta a la configuración del patio de manzana, no sólo incluye los colindantes con línea limítrofe respecto del predio en que se ha proyectado el edificio objeto del Estudio de Detalle, sino también comprende a los demás colindantes con el patio de manzana afectado en su extensión y configuración por el aumento del fondo edificable. Es decir, habrá que considerar colindante a todo propietario que de alguna manera se vea afectado por el Estudio.
En las áreas consolidadas, no puede alterar la composición de volúmenes y la forma de la edificación (art. 26. 3 LRAU).
Respecto al criterio de consolidación, la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del suelo y Valoraciones, establece que esta se determinará "en la forma y con las características que establezca la legislación urbanística", que es la autonómica. Esta última, en el art. 10 del Reglamento de Planeamiento de la Comunidad Valenciana, se concluye que la consolidación por la edificación se dará cuando el suelo cumpla los siguientes requisitos:
- Estar clasificado como urbano por un planeamiento general no
adecuado a la LRAU.
- Estar integrado en un núcleo
urbano.
- Que esté edificado en más de un 50%.
-
Incluido en el ámbito propio de una actuación
integrada.
Por otra parte, se denomina volumen específico a aquella edificación que se ciñe a un volumen concreto predeterminado (art. 72 RZ).
Este límite persigue defender la uniformidad de las construcciones en áreas consolidadas, es decir, se quiere mantener la línea edificatoria dominante.
No puede incumplir las normas específicas que para su redacción ha de prever el Plan que reclame elaborarlos.
En la legislación estatal no se exige la necesaria previsión por el Plan del Estudio de Detalle, pero éste es un instrumento de planeamiento urbanístico que ocupa el último lugar en el escalafón, y en virtud del principio de jerarquía normativa no puede infringir o contradecir las determinaciones de los demás Planes de rango superior.
Por ello, podemos considerar aplicable la jurisprudencia del Tribunal Supremo. A modo de ejemplo, dice el Tribunal que la alineación por el Estudio de Detalle de un retranqueo de 5 metros respecto de la alineación de la calle, no constituye de modo alguno un simple reajuste de la alineación ni una adaptación. Al estar determinado ese retranqueo de las edificaciones por las Normas Subsidiarias de planeamiento resulta obvio que la supresión del mismo constituye una infracción manifiesta y palmaria de ese instrumento urbanístico de planeamiento superior en jerarquía, al que en todo caso ha de subordinarse el Estudio de Detalle (STS de 16 de diciembre de 1.998, Ar. 10109).
Como hemos manifestado anteriormente, según la regulación de la LRAU, para que se pueda formular un Estudio de Detalle, será requisito imprescindible su previsión por el Plan General, el Plan Parcial o el Plan de Reforma Interior, que determinarán unas directrices y parámetros que deberá respetar el Estudio de Detalle.
El Estudio de Detalle, con la LRAU, sigue siendo una figura derivada del planeamiento debiendo de someterse a la regulación efectuada en el Plan General, Plan Parcial, Plan de Reforma Interior o incluso Plan especial; pero la LRAU le confiere expresamente la posibilidad de modificar el Plan puntualmente bajo las directrices que el mismo disponga.
El Estudio de Detalle tiene el mismo objeto que en la regulación estatal: el señalamiento de alineaciones y rasantes y la ordenación de volúmenes.
Conviene resaltar que la LRAU posibilita al Estudio de Detalle la creación de suelo dotacional público y nuevos viales que precise la remodelación tipológica o morfológica, lo que supone un cambio de destino del suelo, es decir, de zonificación.
Como hemos visto el Estudio de Detalle tiene como presupuesto su concreta previsión por parte del Plan del que traiga causa, debiendo cumplir aquél con las normas específicas que para su redacción prevea el Plan. Por la naturaleza y rango de este instrumento de planeamiento, las normas que lo prevean se deberán interpretar en sentido estricto, sin que se deba utilizar este instrumento para fines propios del Planeamiento de superior jerarquía.
Los límites del Estudio de Detalle, siguen siendo prácticamente los mismos que en la legislación estatal: no puede alterar la composición de volúmenes y la forma de la edificación en las áreas consolidadas; no puede ocasionar perjuicio ni alterar las condiciones de ordenación de los predios colindantes; no puede reducir ni suprimir viales ni suelo dotacional; no puede transferir edificabilidades entre manzanas; no puede aumentar el aprovechamiento urbanístico de su ámbito, con la salvedad hecha anteriormente de que se puedan crear viales interiores y suelo dotacional público que exija la remodelación de volúmenes.
El resto de límites, los impondrá la propia regulación del Plan que prevea el Estudio de Detalle, que no podrá incumplir las normas específicas que para su redacción se hayan previsto, lo que puede suponer un aumento de las determinaciones a establecer por el Estudio de Detalle, por ejemplo, en las alturas, el número de plantas o en la tipología de las edificaciones si el Plan no ha querido concretarlo en ese momento.
El Estudio de Detalle no podrá tener carácter innovativo y, por lo tanto, no podrá regular aquellos aspectos que no hayan sido contemplados por los Planes. Existiendo una mínima regulación de los aspectos en los que incida el Estudio de Detalle, este instrumento urbanístico podrá concretar, adaptar, incluso elegir entre las posibilidades que se contemplen en los Planes.
Los cambios introducidos por la LRAU con respecto a la legislación estatal pretenden conseguir una mayor flexibilidad del planeamiento, lo que supone realizar modificaciones puntuales y adaptaciones con gran agilidad al no tener que modificar el planeamiento.
En mi opinión, éste instrumento tiene una gran importancia urbanística, al resolver las dificultades que van surgiendo en los procesos de gestión del suelo, correspondiéndole la adecuación de las determinaciones contenidas en los Planes a la realidad geográfica y topográfica del terreno, y adecuando, sin transgredir los límites legales, la tipología
María Pilar Batet Jiménez.
Juez sustituto.
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