Artículos Doctrinales: Derecho Administrativo

Comentario sobre algunas determinaciones de ordenación detallada en el Reglamento de Urbanismo de Castilla y León

De: Ángel Mª Marinero Peral
Fecha: Mayo 2004
Origen: Noticias Jurídicas

El pasado mes de abril D. Rodrigo Caballero publicaba en estas páginas su artículo Algunas sombras en el Reglamento de Urbanismo de Castilla y León, manifestando sus dudas sobre la interpretación de los artículos 102, 105 y 106 del Reglamento, en concreto sobre la cuantía de las reservas de suelo para los sistemas locales de dotaciones, y sobre el uso de coeficientes de ponderación para el cálculo de tales reservas. Por mi parte, intentaré arrojar luz sobre el contenido de los citados artículos, a fin de contribuir a su entendimiento y por tanto a la correcta aplicación de la normativa urbanística.

Adelanto que tiene razón el Sr. Caballero cuando dice que el nuevo Reglamento "no ha servido para resolver una duda de aplicación práctica de la Ley", ya que el sólo hecho de que él mismo se plantee la duda y la exponga con indudable conocimiento de causa, implica un cierto fracaso de quienes pretendíamos ofrecer a los agentes implicados en la actividad urbanística "un texto omnicomprensivo y sistemático que evita la necesidad de consultar la Ley", tal como anuncia el preámbulo del Decreto 22/2004, de 29 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Urbanismo de Castilla y León.

La primera de las cuestiones planteadas tiene a mi juicio fácil solución trascendiendo los problemas de interpretación que generó la redacción original del art. 42.2.a) de la Ley de Urbanismo de Castilla y León. Problemas aún mayores de lo que señala el Sr. Caballero, ya que la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Burgos del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León se pronunció en sentido contrario a nuestra común interpretación, señalando en su sentencia de 28 de junio de 2002 de la Sala de lo Contencioso, que una lectura literal del precepto sólo exigía una reserva de 15 m2 (en suelo urbano no consolidado) o de 20 m2 (en suelo urbanizable), en ambos caso por cada 100 m2 edificables: ¡una reserva conjunta para espacios libres públicos y para equipamientos!. El resultado era exactamente la mitad de lo que debía reservarse con la interpretación hasta entonces defendida en los informes realizados por la Dirección General de Vivienda, Urbanismo y Ordenación del Territorio.

Fueron esa Sentencia y otras posteriores las que motivaron la reforma que introduce la Ley 13/2003, que aclara sin duda las cifras, pero que a juicio del Sr. Caballero, una vez aprobado de forma inmediata el desarrollo reglamentario de la Ley de Urbanismo, introduce dudas sobre la edificabilidad de referencia para calcular las reservas: ¿toda la edificabilidad del sector o tan sólo la edificabilidad en el uso predominante?

Partamos de la base de que la Dirección General había interpretado siempre que las reservas de cada sector debían calcularse tomando como referencia toda la edificabilidad del sector. Si bien, a efectos de unificar la unidad de medida (en lenguaje escolar: "no se pueden sumar peras con manzanas") previamente a la suma final debía multiplicarse la edificabilidad de los usos compatibles (en su caso) por su correspondiente coeficiente de ponderación, para de esa forma obtener una edificabilidad total expresada en una única unidad de medida, los m2 construibles en el uso predominante. Este criterio, que la Dirección General sigue manteniendo, coincide además con el expresado por el Sr. Caballero en su artículo, y en general con la opinión de los profesionales y de los Ayuntamientos.

Pero vamos ya a la interpretación de la normativa en vigor: la Ley de Urbanismo, en su redacción vigente tras la modificación operada por la Ley 13/2003, habla de que las reservas se calcularán por referencia a los m2 construibles en el sector. Por tanto, el criterio legal es claro: debe tomarse en cuenta TODA la edificabilidad del sector, en cualesquiera usos. ¿Cómo se efectúa en la práctica esta operación? Lo cierto es que la Ley, tal como ha quedado redactada, no da más precisiones.

Pero téngase en cuenta que se contaba con la inmediata aprobación del Reglamento que, habiendo superado ya todos los trámites necesarios, demoró su aprobación desde noviembre de 2003 a enero de 2004 tan sólo para esperar las reformas que estaban ya en tramitación legal, y así incorporarlas a su texto. Por ello pareció innecesario que el texto legal incurriera en pormenores de detalle, lo que por otro lado hace el texto original de 1999 en numerosos artículos siendo por ello objeto de crítica.

Por lo tanto, es en el Reglamento aprobado por Decreto 22/2004 donde debemos buscar los detalles operativos de una regla que la Ley ha dejado completamente clara: para calcular las reservas de suelo para dotaciones urbanísticas en cada sector debe tomarse como referencia TODA la edificabilidad del sector. Repitamos ahora la pregunta ¿Cómo se efectúa en la práctica esta operación? El Reglamento lo aclara si leemos los artículos en su orden: antes de llegar a los artículos 105 (reserva de suelo para el sistema local de espacios libres públicos) y 106 (reserva de suelo para el sistema local de equipamientos), debemos pasar por el artículo 103, titulado "criterios para la calificación urbanística".

Y es que ese artículo nos aclara que se entiende por edificabilidad en este contexto, qué se entiende por m2 edificables, cuando en su apartado a) dice: "La edificabilidad se expresa en metros cuadrados edificables en el uso predominante del sector: para ello se multiplica la superficie edificable en cada uso compatible por su coeficiente de ponderación y los resultados se suman a la superficie edificable en el uso predominante."

Leído este artículo, creo que ya se puede con más tranquilidad proceder a la lectura de los citados artículos 105 y 106. Allí se cuantifica la reserva de suelo para los sistemas locales de espacios libres públicos (el 105) y equipamientos (el 106) en 15 m2 ó 20 m2 de suelo (según se trate de suelo urbano no consolidado o suelo urbanizable) pero, y eso es lo que nos importa ahora, diciendo en ambos casos "... por cada 100 m2 edificables en el uso predominante del sector".

¿Cómo debemos interpretar esa expresión? Tenemos el antecedente del criterio de la Dirección General de Vivienda, Urbanismo y Ordenación del Territorio sobre la redacción original de la Ley de Urbanismo. Tenemos la clara literalidad de la redacción actual de la Ley de Urbanismo, en el sentido de que para calcular las reservas de suelo para dotaciones debe tenerse en cuenta TODA la edificabilidad del sector. Tenemos, por último, el previo artículo 103 que en su apartado a) nos dice en la práctica que la edificabilidad debe medirse en "m2 edificables en el uso predominante" previa ponderación a dicha unidad de los m2 edificables en cualesquiera usos compatibles.

Desde luego que los artículos 105 y 106 podrían haber sido más claros, o incluso redundantes, completando su dicción con alguna cautela del tipo: "...previa ponderación y suma de los m2 edificables en usos compatibles". Pero por la cercanía de la regla general sobre expresión numérica de la edificabilidad (artículo 103), entendimos que no era aquí necesaria la insistencia (tantas veces la redundancia) a la que el Reglamento se ve obligado en muchos otros aspectos.

En resumen, creo que no hay en este punto conflicto entre Ley y Reglamento, sino que una interpretación integradora nos lleva a concluir que:

En cuanto a la segunda de las objeciones, entiendo que tiene un carácter del todo diferente. No se trata aquí de un problema de interpretación: el artículo 102 se entiende y se interpreta correctamente. Lo que tenemos es una discrepancia con la norma que permite, al establecer la ordenación detallada en suelo urbano no consolidado y en suelo urbanizable, asignar (justificadamente) un coeficiente de ponderación para cada uso compatible con el uso predominante del sector (cuyo coeficiente será igual a la unidad).

Insisto en un matiz que podría pasar desapercibido: no es una norma obligatoria, salvo para las viviendas con protección pública. En efecto, el apartado b) del artículo 102, específico para dichas viviendas, dice claramente "debe asignarse un coeficiente para cada régimen de protección pública previsto, que refleje la proporción entre el precio máximo de venta de cada régimen de protección pública y el precio de venta estimado para las viviendas libres que puedan construirse en el sector." Por el contrario, el apartado a), que se refiere al resto de los usos, termina diciendo que "en defecto de asignación expresa para todos o algunos de los usos, se entiende que se les asigna como coeficiente la unidad." En otras palabras, se contempla expresamente en la Ley la renuncia a la ponderación, salvo para las viviendas con protección pública, a las que siempre debe asignarse coeficiente.

Este carácter potestativo de la ponderación debe entenderse bien para comprender el origen de esta norma, que no es otro que la voluntad mayoritaria de las Administraciones públicas con competencias urbanísticas, léase los Ayuntamientos. Es esta una precisión que debo hacer, porque de otra forma no sabría afrontar la defensa de una norma (en tanto funcionario de la Administración que la elaborado) al mismo tiempo que (como urbanista) comparto la crítica que realiza el Sr. Caballero. Al menos cuando en la parte final de su argumentación matiza sus reparos iniciales y propugna la existencia de un doble coeficiente, uno para la ordenación (desligado de la rentabilidad) y otro para la gestión.

Aunque por otro lado se dice que con el uso de un solo coeficiente de ponderación "la complicación práctica es evidente"; de forma que parece difícil que el uso de varios coeficientes para cada uso facilite una simplificación de la gestión urbanística. Y si por otro lado se criticaba el aumento de la discrecionalidad municipal por situarse los coeficientes como determinaciones de ordenación detallada (por tanto a discutir durante la aprobación de cada uno de los planes de desarrollo), es paradójico que se defienda que los coeficientes aplicables a la ordenación abandonen criterios objetivos, como la valoración económica relativa, a favor de otros que no se explican con detalle.

Pero volviendo al origen de la norma, siendo el urbanismo una competencia cuyo ejercicio corresponde en lo esencial a la Administración local, la Junta de Castilla y León ha pretendido que su regulación general se construyera sobre el mayor consenso posible entre los agentes implicados en la actividad urbanística, otorgando claro protagonismo a los Ayuntamientos, y dentro de estos, si hablamos de los Planes Generales de Ordenación Urbana, a los de las ciudades con más de 20.000 habitantes.

El artículo que estoy comentando se refiere amablemente a un "largo y concienzudo proceso de elaboración". Así ha sido sin duda, sobre todo por la insistencia de la Junta de Castilla y León en discutir al máximo con los agentes implicados y en especial con los Ayuntamientos los pormenores de la norma, a través de tres procesos sucesivos de consulta y audiencia. El primero de ellos (desde abril de 2000 hasta abril de 2001) restringido a una serie de expertos en su mayoría fueron propuestos por la Administración local. El segundo fue ya un proceso de consulta abierto, que dividió el anteproyecto de Reglamento en tres bloques temáticos: en febrero de 2001, noviembre de 2001 y marzo de 2002 se acordó la apertura de sendos periodos de audiencia, remitiendo a más de 180 instancias los bloques más o menos equivalentes a los Títulos IV, III y II. Por último, respecto del texto conjunto del anteproyecto reelaborado, se realizó un trámite formal de audiencia de julio a septiembre de 2002. Es evidente que todas estas consultas no culminaron en una votación sobre cada uno de los preceptos analizados. Pero la mayor parte de los aspectos técnicos del Reglamento han surgido de la voluntad de otorgar a los Ayuntamientos los instrumentos y herramientas por ellos mismos demandados para ejercer sus competencias urbanísticas. En este caso, la posibilidad de utilizar coeficientes de ponderación cuando sea necesario, con la salvedad de que serán obligatorios para las viviendas con protección pública, dada la preocupación que por este aspecto concreto ha demostrado la Consejería de Fomento.

Concluyo como empecé: recordando que en cuanto a la utilización de coeficientes de ponderación no parece haber dudas interpretativas respecto del Reglamento de Urbanismo de Castilla y León, sino discrepancias bien fundamentadas que, dada la escasa reflexión que se suele dedicar a estos temas, me gustaría que anunciaran un verdadero debate profesional en torno a los aspectos técnicos de la planificación urbanística.

Ángel Mª Marinero Peral.
Jefe del Servicio de Urbanismo.
Junta de Castilla y León.

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