Artículos Doctrinales: Derecho Administrativo

Una aproximación al procedimiento de otorgamiento de licencia municipal de obras y apertura de establecimiento en Andalucía (I) : El obligado respeto del principio constitucional de la autonomía local en la legislación sectorial

De: Ginés Valera Escobar
Fecha: Febrero 2005
Origen: Noticias Jurídicas

Animado por la publicación de mi opera prima que titulé INCIDENCIAS DE LA MÁS RECIENTE LEGISLACIÓN SECTORIAL ANDALUZA EN LOS PROCEDIMIENTOS DE LICENCIA URBANÍSTICA MUNICIPAL (Instituto Andaluz de Administración Pública, noviembre de 2002) reconocido con mención especial en la V Edición de los Premios Blas Infante de Estudio e Investigación en Administración Pública, y la favorable acogida que le han dispensado las distintas profesiones urbanísticas, aprovecho entusiasmado la ocasión que me ofrece la Consejería de Gobernación de la Junta de Andalucía, a través de la Dirección General de la Administración Local, para formar parte de la pléyade de autores de su interesantísima colección sobre temas de las Corporaciones locales. No sin antes reconocer llanamente que la presente obra no deja de ser sino la siguiente entrega sobre idéntico objeto, al que actualiza a la luz de la recién alumbrada Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía y completa parcialmente desde la perspectiva del municipalista, comprometiéndome desde este momento a integrar en un futuro libro de conjunto que intentará recopilar de manera sistemática la casi totalidad de incidencias sectoriales en el procedimiento sustantivo de otorgamiento de las licencias municipales de obras y apertura de establecimiento para ejercicio de actividad en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Andalucía -con especial atención a su normativa propia- donde pueden concurrir e intervenir secuencial y sucesivamente distintas Administraciones en el ejercicio de sus competencias mediante los instrumentos de previa concesión, autorización, informe vinculante o licencia, con pleno respeto de la autonomía respectiva. Me conformaría, pues, con que algún navegante del amplísimo y siempre cambiante Derecho Administrativo utilizara como herramienta de trabajo el contenido de sus párrafos, o por lo menos sirva de revulsivo para que algún acreditado autor acometa esta improrrogable y faraónica tarea, que a buen seguro será bienvenida por los servidores de la función pública -¡yo, sin ir más lejos!-, prácticos del Derecho y del Urbanismo y cuantos ciudadanos tienen que relacionarse con la Administración en su quehacer.

El autor. Almería, verano de dos mil tres

1. Consagración constitucional y estatutaria del principio de autonomía local

Con la solemne proclamación constitucional de la autonomía local que resulta ex artículos 137 1,140 y 141 se completa la distribución territorial de poder en el nuevo modelo de Estado unitario 2, compuesto, a su vez, por tres niveles: Estado, Comunidades Autónomas, Municipios y Provincias. De tal forma que ha de ser la autonomía local esencialmente entendida, a la vez que garantizada por el legislador estatal y autonómico, como el derecho de la comunidad vecinal a participar a través de órganos propios elegidos democráticamente en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen, constituyendo en todo caso un poder limitado que no puede oponerse al dogma de la unidad estatal, o como sentó precozmente el Tribunal Constitucional en sentencia nº 4/1981, de 2 de febrero, el derecho “a la gestión de sus respectivos intereses, lo que exige que se dote a cada una de todas las competencias propias y exclusivas que sean necesarias para satisfacer el interés respectivo” 3, con la consiguiente suficiencia financiera del gasto que ocasionan 4. Bien es verdad que la Carta Magna tan sólo se ocupa en el art. 149 5 de delimitar las competencias exclusivamente estatales y acotar el máximo haz de responsabilidades que pueden alcanzar las Comunidades Autónomas en sus respectivos Estatutos (arts. 148 6 y 151), mientras que respecto a la Administración Local no existe esta exactitud inicial, por lo que se trasladará al legislador sectorial la tarea de conformar el ámbito sustantivo de atribuciones que pueden ostentar los Entes locales a partir de esta garantía institucional aclamada 7 y de las bases del régimen local. Respetuoso con estos principios, el art. 3 del Estatuto de Autonomía para Andalucía 8, aprobado por Ley Orgánica 6/1981, de 30 de diciembre, define al Municipio como la Entidad territorial básica, reconociendo también su personalidad jurídica propia y plena autonomía en el ámbito de sus competencias, a la vez que residencia como competencia exclusiva en la Comunidad el régimen local (art. 13.3) sin perjuicio de lo que dispone el art. 149 CE y la tutela financiera de los Entes locales.

Esta deliberada omisión sobre el alcance de lo que sean estos “intereses respectivos” dentro del único interés público llevará al legislador ordinario a tener que concretarlos en cada momento, recurriendo alguna vez al concepto del llamado “interés predominante”, que no exclusivo ni privativo, y atribuir consecuentemente a las Corporaciones locales las competencias que requiera la gestión en la prestación de servicios que demanden los ciudadanos 9. Se produce aquí un maridaje entre las ideas de interés y competencia, definida como el conjunto de potestades que detenta un Ente sobre un sector de la actividad.

2. Un paso adelante: La Ley de bases de Régimen local y la Carta europea de la Autonomía Local

Habrá que esperar, pues, a que los rasgos organizativos, funcionales y competenciales sean positivados por la Ley estatal 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local (LBRL, para abreviar), que tiene, por razón de cristalizar este transcendente principio constitucional “una singular y específica naturaleza y posición en el Ordenamiento Jurídico” (STC 259/1988, de 22 de diciembre), integrándose dentro del denominado “bloque de la constitucionalidad” (SSTC 27/1987, de 27 de febrero y 109/1998, de 26 de mayo), mientras que los restantes aspectos secundarios no directamente focalizados en el epicentro que constituye esta garantía esencial con respaldo en el art. 149.1.18ª CE 10, tendrán distinta naturaleza. Es por esto que el art. 2 LBRL enfatiza: “para la efectividad de la autonomía garantizada constitucionalmente a las Entidades locales, la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas reguladoras de los distintos sectores de la acción pública, según la distribución constitucional de competencias, deberán asegurar a los Municipios su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses, atribuyéndoles las competencias que procedan en atención a las características de la actividad pública de que se trate y a la capacidad de gestión de la Entidad local (...)”. Redescubrimos en este párrafo el reflejo normativo de la “garantía institucional” elaborada jurisprudencialmente, porque la precisión de la autonomía local “se defiere al legislador ordinario, al que no se fija más límite que el del reducto indisponible o núcleo esencial de la institución que la Constitución garantiza” de modo que se preserve la institución como tal “en términos reconocibles para la imagen que de la misma tiene la conciencia social en cada tiempo y lugar” (STC 109/98). Como ilustra la STC 214/89, de 21 de diciembre, “se mantiene y conjuga, en efecto, un adecuado equilibrio en el ejercicio de la función constitucional encomendada al legislador estatal de garantizar los mínimos competenciales que dotan de contenido y efectividad a la garantía de la autonomía local, ya que no se desciende a la fijación detallada de tales competencias, pues el propio Estado no dispone de todas ellas. De ahí que esa ulterior operación quede diferida al legislador competente por razón de la materia. Legislador, no obstante, que en el caso de las Comunidades Autónomas, no puede, con ocasión de esa concreción competencial, desconocer los criterios generales que los arts. 2, 25.2, 26 y 36 de la misma LBRL han establecido”. Recopilando: dado que el constituyente no ha ultimado definitivamente la especificidad en que consiste la autonomía municipal, queda el legislador facultado para disciplinar cuantas materias puedan tener cabida en esta esfera indisponible de participación efectiva en cuantos asuntos le afecten, gozando de cierta discrecionalidad, sin que en modo alguno pueda vulnerar los límites constitucionalmente impuestos ni rebasar la capacidad decisoria de los Entes locales respecto de los temas de su interés, bajo apercibimiento de incurrir en inconstitucionalidad por violentar esta garantía institucional 11.

El capital principio de la autonomía local así acogido será perfeccionado en la Carta Europea de la Autonomía Local, hecha en Estrasburgo por los Estados miembros del Consejo de Europa el 15 de octubre de 1985 y ratificada por el Reino de España el día 24 de febrero de 1988 (en vigor en nuestro país el 1 de marzo de 1989) al afianzar en su Preámbulo “la existencia de Entidades locales dotadas de Órganos de decisión democráticamente constituidos que se benefician de una amplia autonomía en cuanto a las competencias, a las modalidades de ejercicio de estas últimas y a los medios necesarios para el cumplimiento de su misión”, asegurándose los recursos propios suficientes de libre disposición en el ejercicio de sus competencias (art.9). Declarada la autonomía local como el pleno derecho y libre capacidad efectiva de ordenar y gestionar una importante parte de los asuntos públicos en beneficio de sus habitantes en el marco de la Ley y bajo su propia responsabilidad, se ejercerá por Asambleas o Consejos formados por miembros elegidos por sufragio directo, igual, libre, secreto y universal, pudiendo tener órganos ejecutivos que respondan ante sí mismos. A partir de la construcción teórica del principio de subsidiariedad -según el cual debe incumbir preferentemente a las autoridades más cercanas a las ciudadanos el ejercicio de competencias públicas- las potestades locales serán normalmente “plenas 12 y completas, sin que puedan ser puestas en tela de juicio ni limitadas por otra autoridad central o regional”, más que dentro del ámbito encuadrado por la Constitución o la Ley y en función de la amplitud o naturaleza de la tarea o las necesidades de eficacia o economía. Faculta el art. 4º. 1 la atribución de competencias a las Entidades locales para fines específicos, que en caso de delegación de poderes por una autoridad central o regional disfrutarán en lo posible de la posibilidad de adaptar su ejercicio a las condiciones locales. En cuanto al control administrativo de los actos prevenidos por la Ley, ponderada la amplitud de la intervención y la entidad de los intereses a salvaguardar, destaca el art. 8.2 que no debe tener otro objetivo que el aseguramiento de la legalidad y de los principios constitucionales, pues el control de oportunidad se reserva tan sólo para ser ejercido por Administración de nivel superior respecto competencias ejecutorias que se ostenten por delegación.

Volviendo a la legislación española, el art. 25.1 de la LBRL concentra este primordial principio de autonomía local al habilitar programáticamente a los Municipios a prestar cuantos servicios públicos satisfagan las aspiraciones y exigencias de la colectividad local para la gestión de intereses propios, en los concretos términos de la legislación sectorial estatal y autonómica y en el círculo de sus competencias. Todo ello teniendo bien presente, como reitera el TC en sentencia de 28 de julio de 1981, que “las nociones mismas de intereses peculiares de competencias propias y de servicios mínimos preceptivos como elementos imprescindibles constitutivos del núcleo esencial de la institución, constitucionalmente garantizada, han de ser consideradas como las bases que no cabe ignorar el legislador sobre la materia”. Para ello, preceptúa el art. 25.2 del mismo cuerpo legal que en todo caso desarrollarán los Municipios prerrogativas exclusivas o concurrentes en los sectores de seguridad pública; ordenación, gestión, ejecución y disciplina urbanística (aunque la competencia en materia de urbanismo corresponda sustancialmente a las Comunidades Autónomas en virtud del art.148.1.3ª CE); promoción y gestión de viviendas; parques y jardines, pavimentación de vías públicas y conservación de caminos y vías rurales; protección del medio ambiente, de la salubridad general y defensa de consumidores y usuarios. Además de enumerar el legislador estatal en el art. 26 un elenco de servicios mínimos directamente encomendados a la gestión municipal, el art. 28 LBRL faculta al Municipio para la realización de actividades complementarias de las propias de otras Administraciones Públicas, y en particular las relativas a “... vivienda, sanidad y protección del medio ambiente” 13. Y en la Disposición Transitoria Segunda LBRL se confieren a los Municipios a modo de cláusula genérica y residual en relación a las anteriores materias “cuantas competencias de ejecución no se encuentren conferidas por dicha legislación sectorial a otras Administraciones públicas” . Se distinguen, pues, las competencias propias de los Entes locales asignadas por Ley -que se ejercen en régimen de autonomía y bajo la propia responsabilidad- de las atribuidas por delegación (art. 7 y 27 LBRL14) o encomienda de gestión (art. 15 de la Ley 30/92) 15 atendiendo a las técnicas de dirección y control de oportunidad, “que en todo caso, habrán de respetar la potestad de autorganización de los servicios”.

Estos pilares de la Ley de Bases instituyen el punto de arranque para que el legislador sectorial defina criterios y confiera mínimos competenciales a las Corporaciones locales en la gestión sus propios intereses sin tutelaje exterior alguno, no obstante la ejecutividad del mecanismo ideado en el art. 60 LBRL en caso de incumplimiento por una Entidad local de las obligaciones impuestas directamente por la Ley. De forma que si tal inobservancia “afectara al ejercicio de competencias de la Administración del Estado o de la Comunidad Autónoma, y cuya cobertura económica estuviere legalmente o presupuestariamente garantizada, una u otra, según su respectivo ámbito competencial, deberá recordarle su cumplimiento concediendo al efecto el plazo que fuere necesario. Si transcurrido dicho plazo, nunca inferior a un mes, el incumplimiento persistiera, se procederá a adoptar las medidas necesarias para el cumplimiento de la obligación a costa y en sustitución de la Entidad local”. Llegando incluso a poder adoptarse por el Consejo de Ministros “la disolución de los Órganos de las Corporaciones locales en el supuesto de gestión gravemente dañosa para los intereses generales que supongan el incumplimiento de sus obligaciones constitucionales” (art. 61), a iniciativa propia y con conocimiento del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma o a solicitud de éste, y en todo caso, previo acuerdo favorable del Senado. Ciertamente, son constitucionalmente admisibles los controles de legalidad previstos en los artículos 64 (relativo a la solicitud de ampliación de información), 65 y 66 (sobre requerimiento de anulación e impugnación ante la Jurisdicción contencioso-administrativa de acto o acuerdo que infringiere el ordenamiento jurídico según el reparto competencial consolidado) y 67 (referente al requerimiento de anulación, suspensión y adopción de medidas pertinentes para la protección del interés general de España) a llevar a cabo por el Estado o las Comunidades Autónomas a fin de garantizar que el exceso de ejercicio de la autonomía municipal no suponga menoscabo o interferencia de sus respectivas competencias cuando confluyan intereses generales o supralocales con intereses estrictamente locales (máxime cuando rige el principio de coordinación del art. 103.1 CE) dado que el TC ha mantenido que tales comprobaciones no afectan al núcleo esencial de la garantía institucional de la autonomía de las Corporaciones locales, siempre y cuando las técnicas de control sean concretas y no genéricas o indeterminadas y no coloquen a las EE.LL en una posición de subordinación jerárquica.

En la práctica puede suceder que en un determinado ámbito de actuación converjan diversas competencias respaldadas por títulos que dimanan de distinta normativa, lo que obliga a los operadores jurídicos en caso de colisión, a concertar poderes confluyentes sobre idéntico objeto, como mínimo, o, finalmente, a la búsqueda de la Administración Pública con resolución prevalente. Predominan así los supuestos de asignación indistinta o de competencias concurrentes o compartidas donde se manifiesta secuencialmente la decisión pública sustantiva en una cadena sucesiva de intervenciones de las Administraciones actuantes. Es incuestionable que las competencias municipales emergen con completa autonomía respecto de las del Estado o de las Comunidades Autónomas en concurrencia con éstas, de forma que si un mismo hecho llena el supuesto de diversas normas, según las cuales son preceptivas distintas autorizaciones o licencias, cada Administración retendrá su competencia propia, sin que el otorgamiento de alguna de ellas, que puede actuar como presupuesto necesario de las restantes, prejuzgue la obtención de las demás 16. Para asegurar la debida coordinación entre la Administración estatal, autonómica y local en garantía de la superior eficacia administrativa, las relaciones interadministrativas deberán estar presididas por los principios del respeto recíproco en el “ejercicio legítimo por las otras Administraciones de sus competencias y las consecuencias que del mismo se deriven para las propias” y la ponderación “en la actuación de las competencias propias, de la totalidad de los intereses públicos implicados y, en concreto, aquellos cuya gestión esté encomendada a las otras Administraciones” (art. 55 LBRL) 17. Si bien, en los casos en que “la naturaleza de la actividad de que se trate haga muy difícil o inconveniente una asignación diferenciada y distinta de facultades decisorias en la materia, las Leyes reguladoras de la acción pública en relación con la misma, asegurarán, en todo caso a las Entidades locales su participación o integración en actuaciones o procedimientos conjuntamente con la Administración del Estado y/o con la de la Comunidad Autónoma correspondiente, atribuyéndole a una de estas la decisión final. En ningún caso estas técnicas podrán afectar a la potestad de autorganización de los servicios que corresponde a la Entidad local” (art. 62 LBRL).

A mayor abundamiento, el legislador destaca expresamente en la nueva redacción del artículo 84.3 de LBRL18 que “las licencias o autorizaciones otorgadas por otras Administraciones públicas no eximen a sus titulares de obtener las correspondientes licencias de las Entidades locales, respetándose en todo caso lo dispuesto en las correspondientes leyes sectoriales”. Como señala la Exposición de Motivos de la Ley 11/99, en este artículo “se contempla expresamente el principio general de que las licencias o autorizaciones otorgadas por otras Administraciones Públicas no eximen a sus titulares de obtener las correspondientes licencias de las Entidades locales previstas en la legislación vigente, armonizando así el ejercicio legítimo de las competencias de todas las Administraciones e incorporando la reciente jurisprudencia del Tribunal Constitucional al respecto contenida en la sentencia de 19 de febrero de 1998 sobre la Ley 27/92, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante”. Sienta el fundamento jurídico nº 39 de esta sentencia con ocasión de declarar que el art. 19.3 de la Ley de Puertos 19 no vulnera el orden constitucional de competencias, “que la autonomía local prevista en los arts. 137 y 140 CE se configura como una garantía institucional con un contenido mínimo que el legislador debe respetar y que se concreta, básicamente, en el derecho de la comunidad local a participar a través de órganos propios en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen, graduándose la intensidad de esta participación en función de la relación existente entre los intereses locales y supralocales dentro de tales asuntos o materias. Para el ejercicio de esa participación en el gobierno y administración en cuanto les atañe, los Órganos representativos de la comunidad local han de estar dotados de las potestades sin las que ninguna actuación autonómica es posible” (también en STC 32/1981, fundamento jurídico nº 4). Como añade el máximo intérprete de la Constitución, el derecho a intervenir en los asuntos de su competencia conforma el “núcleo primigenio de la autonomía local”, pero sin que la Carta Fundamental asegure un contenido concreto o un ámbito competencial determinado ni pueda hablarse de “intereses naturales de los Entes locales” (STC 32/81). Por constituir la autonomía local un concepto jurídico de contenido legal cuyo contenido mínimo protege la garantía institucional, queda capacitado el legislador ordinario para llenar este concreto contenido con máximo respeto (SSTC 259/88, 214/89, y 46/92). Reconocido como está por el art. 25 LBRL el ejercicio de competencias municipales en materia de ordenación, gestión, ejecución y disciplina urbanística, y siendo la licencia (junto a otros actos de control preventivo) el mecanismo ideado en el art. 84.1.b) del mismo cuerpo legal para que los Entes locales puedan someter la actividad urbanística de los ciudadanos -incluso de otras Administraciones, como regla general- y los usos del suelo a la legalidad y a las determinaciones de los Planes Generales de Ordenación Urbanística y demás instrumentos de ordenación, razona convincente el Tribunal Constitucional que de ello “no puede, sin embargo colegirse que la intervención del Municipio en los casos de ejecución de obras que deben realizarse en su término tengan que traducirse, sin excepción alguna, en el otorgamiento de la correspondiente licencia urbanística”, aunque ésta sea la solución ordinaria, puesto que “no puede considerarse que atente contra la autonomía que garantiza el art. 137 CE el que el legislador disponga que, cuando existan razones que así lo justifiquen la intervención municipal se articule por medio de otros procedimientos adecuados para garantizar el respeto a los planes de ordenación urbanística”. Y aunque dispensa el art. 19.3 de la Ley de Puertos “las obras de nueva construcción, reparación y conservación que se realicen en dominio público portuario por las Autoridades Portuarias” de control preventivo municipal a través de licencia, el apartado 1 del mismo precepto no excluye la intervención municipal por ser preceptiva la emisión de informe por el Municipio correspondiente acerca de la adecuación de estas obras al Plan Especial de Ordenación del Espacio Portuario. Concluye el Tribunal diciendo que “se garantiza, por tanto, la intervención del Ente local tal y como exige la garantía institucional de la autonomía municipal, por lo que no puede apreciarse un menoscabo ilegítimo de la misma” 20.

Reafirma también el Tribunal Constitucional que la competencia estatal sobre puertos de interés general no justifica la exención de licencia urbanística municipal sobre otras obras de construcción o conservación realizadas en zona de servicio portuario -por ser posible conforme al apartado 6 del art. 3 de la Ley de Puertos 21- pero que no afectan propiamente a instalaciones portuarias, sino a edificaciones o locales con finalidad de equipamientos culturales o recreativos, certámenes feriales y exposiciones, o espacios destinados a otras actividades no comerciales, cuando éstas tengan carácter complementario de la actividad esencial y globalmente no se perjudique el desarrollo de las operaciones de tráfico portuario. O en otras palabras “la facultad del Estado de incidir sobre la competencia urbanística, sustituyendo la previa licencia por informe, se limita, por tanto, a las obras portuarias en sentido estricto, pero no puede alcanzar a aquellas otras que, aunque realizadas en la zona de servicio del puerto, son de naturaleza diversa; en tales casos será de aplicación la legislación urbanística general y, en principio, la exigencia de licencia previa que corresponde otorgar al Ayuntamiento competente.” 22

De lege ferenda sería deseable la tramitación municipal de un procedimiento sustancial reglado, impulsado de oficio en sus trámites esenciales, que asegure la participación secuencialmente decisoria de las distintas Administraciones para que el interesado obtenga sin dilación en único expediente todas las concesiones, informes preceptivos o autorizaciones sectoriales que precise para el ejercicio de una actividad, coronado mediante el otorgamiento de licencia de apertura, dado que la dispersa normativa administrativa y la multiplicidad de fases y Administraciones intervinientes generan a veces odiosas paralizaciones. Como comprobaremos a lo largo de los Capítulos que siguen, algunos pasos se han avanzado en esta dirección - como por ejemplo la creación de Oficinas de Respuesta Unificada para pequeñas y medianas Empresas, adscritas a la Delegación del Gobierno 23- y a ello espera contribuir el espíritu de este libro.

3. Hacia la descentralización de competencias del estado y de las Comunidades Autónomas a las Corporaciones Locales

Consumado el rodaje de la Ley de Bases de Régimen Local, se experimenta por los municipalistas que las herramientas proporcionadas por el legislador no alcanzaban a dar total respuesta a las demandas que exigía los vecinos en la prestación de servicios, por lo que se reivindicará una ampliación competencial que debía llevar aparejada necesariamente un incremento de los recursos financieros para paliar el tradicional déficit. Fue en la Asamblea General extraordinaria de la FEMP 24 celebrada en A Coruña los días 5 y 6 de noviembre de 1993, cuando al abordar el fenómeno descentralizador español se constató que se había favorecido casi exclusivamente a las Comunidades Autónomas con marginación de las Corporaciones locales. En evitación de lo cual se cimentaron las Bases del posteriormente conocido como “Pacto Local”, que a partir de la 6ª Asamblea General Ordinaria de la FEMP lanzará una propuesta de actuación hacia la plena consecución del principio de subsidiariedad o proximidad de la Administración al ciudadano, reclamando un importante proceso de transferencia de competencias propias o por delegación, desde el Estado y las Comunidades Autónomas, sobre todo, a las Entidades locales para evitar duplicidad y solapamiento competencial en ámbitos tradicionalmente locales tales como circulación y transportes, consumo, medio ambiente, protección ciudadana, sanidad, turismo, deportes, educación, empleo, juventud, mujer, servicios sociales y urbanismo; a la vez, se ha de tender al establecimiento de instrumentos fiscales más flexibles y de creación verdaderos fondos autonómicos de financiación de las Corporaciones locales de carácter no finalista, con acceso directo de las Entidades locales al Tribunal Constitucional en defensa de su autonomía. “En definitiva -como exponen las Bases para el Pacto Local, documento aprobado por la Comisión Ejecutiva de la FEMP en su reunión celebrada el día 24 de septiembre de 1996- es el momento idóneo para la suscripción de un Pacto Local entre las fuerzas políticas con representación parlamentaria, en el que se determinen las vías de diálogo institucional y político que deben servir de pauta para establecer el espacio que realmente deben ocupar las Entidades locales en el Estado Autonómico, basándose en criterios de eficacia en la realización de tareas políticas. Se trata, en definitiva, de cerrar consensuadamente las líneas que nuestro texto constitucional diseñó en sus arts. 137, y 140 y 141 respecto a la realización efectiva de la autonomía local que deberá ser reforzada adoptando algún mecanismo que garantice la defensa eficaz de esa autonomía, como el acceso directo de las Corporaciones locales al Tribunal Constitucional en defensa frente a disposiciones autonómicas y estatales que invadan competencias locales que afecten de un modo directo a sus intereses vitales, o atenten contra su autonomía”.

Al leer atentamente las Acciones sobre Áreas Concretas para el Pacto Local se pueden diferenciar tres ámbitos a estudiar: en primer lugar encontramos una serie de sectores de actuación sobre las que puede intervenir el Estado en virtud de diversos títulos competenciales pero reforzando las competencias de los Entes locales; hay también un segundo grupo de cuestiones de regulación estatal en cuanto a la posición institucional de los Gobiernos locales, por ser elementos básicos de la organización territorial del Estado, y se trataría de fortalecer su gobernabilidad y la defensa de la autonomía local. Para ello se modificarían a nivel estatal un importante paquete de Leyes:

  1. La Ley 11/1999, de 21 de abril de modificación de la Ley de Bases de Régimen Local, y otras medidas para el desarrollo del Gobierno Local, en materia de tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial y en materia de aguas (con incidencia en el Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, por el que se aprueba el Texto articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial y Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas. En síntesis, se ha perseguido reforzar la posición ejecutiva de la Alcaldía y las funciones de control plenarias, dando impulso a la gestión.

  2. La Ley Orgánica 8/1999, de 21 de abril, de modificación de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, de Régimen Electoral General sobre la moción de censura y la regulación de la cuestión de confianza.

  3. Con la Ley Orgánica 7/1999, de 21 de abril, de modificación de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, se introduce una vía de acceso de las Entidades locales al Tribunal Constitucional (el nuevo procedimiento se denomina “conflicto en defensa de la autonomía local”) a fin de proteger la garantía de la autonomía local respecto de aquellas Leyes del Estado o las CC.AA que “pudieran no resultar respetuosas”, perfeccionando lo previsto en el art. 11 de la Carta Europea al recoger que “las Entidades locales deben disponer de una vía de recurso jurisdiccional a fin de asegurar el libre ejercicio de sus competencias y el respeto a los principios de autonomía local consagrados en la Constitución o en la legislación”. Por utilizar las mismas palabras de la Exposición de Motivos “el nuevo procedimiento abre una vía para la defensa específica de la autonomía local ante el Tribunal Constitucional que permitirá a éste desarrollar la interpretación de la garantía constitucional de tal autonomía en el marco de la distribución territorial del poder...Se trata en definitiva, de garantizar los intereses de los Entes locales afectados, ponderando su entidad, de modo que los mismos sean suficientemente representativos y que no se refieran a los propios de los Entes locales aisladamente considerados”.

  4. También aparecen la Ley 10/1999, de 21 de abril, de modificación de la Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero, de Protección de Seguridad Ciudadana; Ley Orgánica 10/1999, de 21 de abril, de modificación de la Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio, reguladora del Derecho a la Educación y Ley Orgánica 9/1999, de 21 de abril, de modificación de la Ley Orgánica 9/1983, de 15 de julio, reguladora del Derecho de Reunión. Y la Ley de Haciendas Locales será modificada por la Ley 51/2002, de 27 de diciembre.

Pero existe en la esfera del “Pacto Local” un tercer ámbito formado por una serie de funciones y materias competencia hoy de las Comunidades Autónomas. Es aquí donde está iniciándose un auténtico proceso de atribución de competencias a las Entidades locales en cada ámbito territorial, lo que se ha bautizado como la “segunda descentralización”.

Así, dentro del marco normativo representado por los arts. 148.1.9 ª CE 25, 149.1.23 ª CE 26, 25.2 apartados f) y l) y art. 26.1 LBRL27, en materia de medio ambiente se propone por la FEMP que “sin perjuicio de lo establecido... en los respectivos Estatutos de Autonomía, en un proceso de descentralización de competencias se deben otorgar a los Ayuntamientos las competencias precisas para establecer políticas encaminadas a la preservación, conservación, regeneración, y mejora del medio ambiente urbano y natural, y en particular, asegurar la calidad del espacio urbano, la recogida, eliminación, tratamiento y reciclaje eficiente de todo tipo de residuos, la disminución de emisiones, efluentes y vertidos contaminantes, y del consumo de energías contaminantes y de recursos naturales, la preservación y, si procede, la restauración de los espacios naturales protegidos, así como su disfrute colectivo compatible con la conservación de los mismos” (...). “Por tanto, se trataría de articular el principio de Administración única al ámbito municipal por lo que se refiere a la gestión relacionada con el medio ambiente, lo que permitiría hacer compatible la necesidad de abordar, desde el punto de vista normativo, problemas globales que excedan al ámbito municipal, con la necesidad de dotar a los Municipios de una capacidad adecuada de gestión en este campo (medios materiales y humanos, dotación presupuestaria y normativa específica), al tiempo que se evitarían al administrado complicaciones derivadas de la incidencia de distintas autoridades sobre el mismo asunto”. En consecuencia, la reclamación consiste en que cualquier tipo de licencia de otorgamiento municipal que se precise para instalaciones y actividades que afecten al medio ambiente, no deba requerir informe de otra Administración ni el otorgamiento de otras licencias que sirvan de base a las municipales; siendo además los Ayuntamientos competentes para ejercer la potestad sancionadora, incluida la medida de suspensión preventiva de actividades y la revocación de autorizaciones, así como el establecimiento de mecanismos preceptivos de participación municipal en relación a la apertura y control y sanciones en materia de espectáculos públicos y actividades recreativas (mayores competencias en la prohibición de venta de alcohol a menores) y fijación de horarios de cierre de los establecimientos, debiendo ser ésta una competencia compartida. Se trata de concentrar en la licencia municipal de apertura todos los permisos concurrentes contemplados en la legislación sectorial, opción ya planteada por la Directiva 61/1996 mediante la figura de la “autorización ambiental integrada” que fragua finalmente en la Ley estatal 1/2002, de 1 de julio, de Prevención y Control integrados de la Contaminación, aunque sin llegar a encomendarse a las Corporaciones locales.

A nivel andaluz 28, la IV Asamblea de la Federación Andaluza de Municipios y Provincias celebrada en Sevilla en 1995, casi sincronizada con sus homólogos estatales, da el pistoletazo de salida para el llamado “Pacto Local Andaluz”. Pero no es hasta marzo de 1998 cuando se constituyen la Mesa del Pacto y las Mesas Sectoriales (dedicadas a Asuntos Sociales, Trabajo e Industria, Obras Públicas y Transportes, Medio Ambiente, Turismo y Deporte, Educación y Cultura, Presidencia, Gobernación y Justicia, Salud y Consumo), siendo entonces suscrito juntamente con la FAMP el documento de trabajo nominado “Pacto Local Andaluz” que incorpora mayoritariamente las reivindicaciones que surgen de la FEMP en 1996 y algunas más, como, por ejemplo, en urbanismo se demanda una “mayor capacidad de gestión urbanística para pequeños Municipios”. Este ideario se tradujo en 45 Resoluciones aprobadas por el Pleno de la Cámara a la vista del Debate General sobre Política Local celebrado en el año 2000, y en la redacción por la Dirección General de la Administración Local (Consejería de Gobernación) de una “Propuesta para el desarrollo de la cooperación municipal en la Comunidad Autónoma de Andalucía”. El documento comienza afirmando que el Parlamento de Andalucía ha materializado ya ciertas reivindicaciones descentralizadoras que enumera por sectores de actividad en la Ley 7/1999, de 29 de septiembre, de Bienes de las Entidades Locales, III Plan Andaluz de Vivienda y Suelo, Ley 5/2001, de 4 de junio, reguladora de las Áreas de Transporte de Mercancías en la Comunidad Autónoma, y en las Leyes de Salud, del Deporte, de Turismo y de Patrimonio Histórico, al igual que reconoce la necesidad de elaborar nuevas normas que cita para encarrilar el proceso previsto (Ley de Fondo de Cooperación Municipal para inversiones, gastos corrientes y saneamiento financiero, Ley de Servicios de las Entidades Locales, de Reconocimiento de las Entidades andaluzas, de gestión de servicios de las aglomeraciones urbanas, de gestión de las emergencias en Andalucía, revisión de la Ley 11/1987, de 26 de diciembre, de Relaciones con las Diputaciones Provinciales, modificación de la Ley de Consumidores y Usarios, Reglamento de la Ley de Bienes, Reglamento de la Ley 7/1993, de 27 de julio, de Demarcación Territorial...).

En esta tendencia se sitúa también el Libro Blanco de la Administración Local en Andalucía, elaborado en 2002 por la Dirección General de la Administración Local cuando señala como línea de actuación económica financiera el impulso del Pacto Local el reconocimiento de que “la regularización de la prestación de servicios impropios por parte de los Ayuntamientos andaluces, así como la formalización del sistema de financiación de los mismos, requerirá un proceso de debate, cuyo consenso podría materializarse en el denominado Pacto Local”. Como expresa la Introducción muy gráficamente “Las Administraciones locales se caracterizan, dentro del conjunto del sector público, por ser las Entidades que muestran un mayor grado de proximidad con la ciudadanía. Los Municipios conforman el nivel de Administración con el que la población mantiene un contacto más directo. En este contexto, es evidente que son los Ayuntamiento los que se han visto más afectados por las cada vez mayores demandas de la ciudadanía, tanto en lo que respecta a la calidad de los servicios prestados como a su número. Durante los ultimos años esta situación ha ido muy ligada a un incremento de servicios prestados por los Ayuntamientos que, en buena parte de los casos, son titularidad de otras Administraciones superiores. de esta forma, se han producido una serie de circunstancias que han perjudicado a la Hacienda municipal.(...) El ejercicio de nuevas competencias por parte de los Ayuntamientos se ha desarrollado, generalmente, sin un marco normativo que regule las relaciones de la propia Administración Local con la titular de la competencia, en buena parte de los casos, la Comunidad Autónoma correspondiente. De esta forma, las Entidades municipales vienen prestando una serie de servicios que responden a las llamadas “competencias impropias”, caracterizadas porque su ejercicio no va acompañado por la financiación necesaria”. (...) De este modo deberá normalizarse el sistema competencial real de los Ayuntamientos y la financiación se adecuará al mismo. La iniciativa de este Pacto Local será de la Federación Andaluza de Municipios y Provincias, que desarrollará el proceso con la Junta de Andalucía.

En la dirección apuntada por la FEMP y la FAMP, el art. 22 de la Ley 2/98, de 15 de junio, de Salud de Andalucía va ya a reconocer a los Municipios una serie de competencias sanitarias (desarrolladas en Capítulo III, del Título VI) a ejercer en el marco de los planes y directrices de la Administración Sanitaria de la Junta de Andalucía 29. También se produce un gran paso al frente con la Ley 13/1999, de 15 de diciembre, de Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas de Andalucía como tendremos ocasión de estudiar más adelante.

Aunque el art. 148.1.3ª de la CE asigna a las Comunidades Autónomas competencia normativa en materia de ordenación del territorio y urbanismo, ya hemos visto que el art. 25.2 d) LBRL reconoce en todo caso a los Municipios el ejercicio de prerrogativas en materia de ordenación, gestión, ejecución y disciplina urbanística, en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas. Al casar estos preceptos con el art. 137 CE referente de la autonomía local y art. 2 LBRL 30 relativo a la efectividad de este fundamental principio mediante la atribución de competencias a las Entidades locales conforme a las máximas de descentralización y de máxima proximidad de la gestión administrativa a los ciudadanos, resulta la existencia de competencias concurrentes o de titularidad compartida (el planeamiento, sin ir más lejos) entre Municipios, Comunidades Autónomas y Estado en temas urbanísticos, vivienda y patrimonio histórico que exige un trabajo de coordinación y articulación. A tal efecto, la FEMP reivindica en cuanto a las licencias urbanísticas que “no se precisarán informes de organismos ajenos al Municipio, ni otorgamiento de otro tipo de licencias, que sirvan de base a las municipales. Para ello será necesario, entre otras, la modificación de la legislación sectorial como por ejemplo la de carreteras, costas, comercio minorista etc... que exige la emisión de informes por otros organismos administrativos ajenos a la Administración municipal, articulándose la correspondiente coordinación. En este mismo sentido, los Ayuntamientos deben participar en la gestión del dominio público estatal y autonómico sito en el respectivo término municipal, especialmente en la red arterial, puertos y aeropuertos, así como en la red de comunicaciones (...). El proceso de transferencias o delegación de competencias en materia de puertos y costas que pueda producirse a favor de las Comunidades Autónomas, debe contemplar la coparticipación de los Ayuntamientos a los que corresponde su ubicación en el régimen de tutela y administración. Las legislaciones aplicables en materia de telecomunicaciones han de garantizar la competencia de las Corporaciones locales en la determinación de los usos que afectan a dominio público en su territorio. Así, las licencias de ocupación del suelo, subsuelo y vuelo para la ubicación de instalaciones de cable y otros elementos transmisores, han de ser otorgadas por el Municipio”.

Pues bien, estas demandas planteadas han tenido su correspondiente eco en la reciente Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía (LOUA, por utilizar un acrónimo) al señalar entre sus objetivos la precisión del marco competencial interadministrativo en desarrollo del principio de subsidiariedad y de los instrumentos de concertación, colaboración y coordinación interadministrativa. Por su trascendencia para el objeto de este estudio, reproducimos íntegramente este apartado 6 que empieza así: “la Constitución Española ha consagrado la separación competencial entre las distintas Administraciones territoriales; sin que ello quiera decir que no se asista a una confluencia de diferentes competencias sobre un mismo territorio. Se hace necesario, pues, la determinación de un marco claro en este terreno, porque junto al reconocimiento de las distintas esferas competenciales, significa también la asunción de las obligaciones inherentes a su ejercicio, por parte de la Administración responsable. Este criterio, que puede expresarse con carácter general, cobra especial importancia en el caso de la legislación urbanística, al residir la mayor parte de las competencias en el ámbito local, si bien se ha reservado a la Administración General del Estado primero, y a la autonómica desde 1978 la apreciación de los intereses supralocales y el control de legalidad. Esta situación deriva hacia la existencia de una concurrencia competencial 31 en determinadas materias, que en unos casos da lugar a una tutela “de facto” de la Administración autonómica sobre la municipal, o bien a una indeterminación de la competencia efectiva, que puede llevar a la desprotección de determinados derechos ciudadanos. Desde esta consideración, y en desarrollo del principio de subsidiariedad plasmado, a su vez, en el Pacto Local Andaluz, esta Ley avanza en la asignación de competencias en materia de urbanismo a los Municipios andaluces, asignación que ha tenido un antecedente inmediato en la delegación de competencias urbanísticas en dichos Municipios, que se hiciera a través del Decreto 77/1994, de 5 de abril, por el que se regula el ejercicio de competencias de la Junta de Andalucía en materia de ordenación del territorio y urbanismo, determinándose los órganos a los que se atribuyen. Se refuerza con esta Ley el ámbito de decisión y responsabilidad local en materia de urbanismo, sin que ello quiera decir que la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía deje de ejercer sus competencias efectivas en las cuestiones que le son propias. Al mismo tiempo, y partiendo de la constatación de situaciones de confluencia competencial, la Ley desarrolla instrumentos de concertación, colaboración y coordinación interadministrativa, con la voluntad expresa de que se proceda a un ejercicio compartido de las competencias cuando a ello haya lugar, o se concierten los intereses sectoriales que coinciden en un mismo territorio. En este sentido deben de ser destacados instrumentos tales como la posibilidad de creación de consorcios o empresas mixtas interadministrativas, o las denominadas Áreas de Gestión Integradas, así como la expresa mención a la colaboración entre Administraciones para la prestación de asistencia a las Entidades locales en materia de urbanismo”.

A tal efecto, el art. 4 impone a las Administraciones Públicas y a las Entidades a ellas adscritas o dependientes de las mismas los principios de cooperación y colaboración interadministrativas en el ejercicio de la actividad urbanística, reconociendo la posibilidad en el ámbito de sus respectivas competencias de “celebrar convenios de colaboración con la finalidad, entre otras, de prestación de asistencia y cooperación a las Entidades Locales en materias tales como la ordenación urbanística, ejecución de los instrumentos de planeamiento, intervención de la edificación y uso del suelo, y protección de la legalidad”.

No puede cerrarse este Capítulo sin adelantar que en paralelo con todo este proceso de traducción normativa de las reivindicaciones municipalistas, el Consejo de Ministros, aprobó para su remisión al Congreso de los Diputados en reunión del día 6 de junio de 2003 el proyecto de Ley de medidas para la Modernización del Gobierno Local, que concentra las anunciadas medidas organizativas y funcionales relativas a las Grandes Ciudades sobre la base del Informe presentado por el Gobierno, a través del Ministro de Administraciones Públicas, a la comisión de Entidades locales del Senado el día 11 de octubre de 2001. Si bien, no se circunscribe el proyecto de Ley a las Grandes Ciudades al considerar el Gobierno de la Nación que después de 18 años de vigencia de la LBRL se han puesto de manifiesto determinadas carencias y disfunciones por lo que se acomete una serie de modificaciones de aspectos concretos (en participación ciudadana, forma de gestión de servicios públicos locales y potestad sancionadora local...) que afectan a la generalidad de Entidades locales. El objetivo último llegará a ser una nueva elaboración de la Ley de Bases de Régimen Local “que constituya un instrumento adecuado para que nuestros gobiernos locales afronten los complejos retos que les presentan los albores del siglo XXI”.

Ginés Valera Escobar
Técnico Superior de Administración General del Ayuntamiento de El Ejido (Almería).

 

Abreviaturas

AIPActuación de Interés Público
BOJABoletín Oficial de la Junta de Andalucía
BOPBoletín Oficial de la Provincia
CC. AAComunidades Autónomas
CEConstitución Española, de 27 de diciembre de 1978
EAALey Orgánica 6/1981, de 30 de diciembre, Estatuto de Autonomía para Andalucía
EE. LLEntidades locales
LBRLLey 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local
LOELey 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación
LOUALey 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía
LPALey de Procedimiento Administrativo, de 17 de julio de 1958
LRJAPACLey 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y Ley 4/1999, de 13 de enero, de modificación de la misma
LRSVLey 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones
LS/92Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio
PGOUPlan General de Ordenación Urbanística
RDUReglamento de Disciplina Urbanística para el desarrollo y aplicación de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto 2187/1978, de 23 de junio
RGUReglamento de Gestión Urbanística para el desarrollo y aplicación de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto 3288/1978, de 25 de agosto
RPUReglamento de Planeamiento para el desarrollo y aplicación de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio
ROFReal Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales
RSCLDecreto de 17 de junio de 1955, por el que se aprueba el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales
SSSiguientes
STCSentencia del Tribunal Constitucional
STSSentencia del Tribunal Supremo
TRRLReal Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Disposiciones Legales Vigentes en Materia de Régimen Local

Notas

1 Los arts. 137 y 140 de la Constitución Española de 27 de diciembre de 1978 sientan que: “El Estado se organiza territorialmente en Municipios, en Provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas estas Entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses”. ...”La Constitución garantiza la autonomía de los Municipios”...

2 Afirma rotundamente el art. 2 CE la indisoluble unidad de la Nación Española, patria común e indivisible de todos los españoles, a la vez que reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran.

3 Son sentencias que han contribuido a consolidar un cuerpo jurisprudencial en esta materia, entre otras: STC 32/1981, de 28 de julio; 84/1982, de 23 de diciembre; 27/1987, de 27 de febrero; 170/1989, de 19 de octubre y 109/1998, de 21 de mayo.

4 La Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, vendrá a desarrollar el art. 142. CE según el cual “las Haciendas Locales deberán disponer de los medios suficientes para el desempeño de las funciones que la Ley atribuye a las Corporaciones respectivas y se nutrirán fundamentalmente de tributos propios y de participación en los del Estado y de las Comunidades Autónomas”.

5 El art. 149.1.18ª de la Constitución atribuye competencia exclusiva al estado en la siguiente materia: “Bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del régimen estatutario de sus Funcionarios que, en todo caso, garantizarán a los administrados un tratamiento común, ante ellas; el procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las Comunidades autónomas;legislación sobre expropiación forzosa; legislación básica sobre contratos y concesiones administrativas y el sistema de responsabilidad de todas las Administraciones Públicas”.

6 El art. 148.1.2ª de la Consttitución señala que las Comunidades Autónomas pueden asumir competencias en las siguientes materias: “Las alteraciones de los términos municipales comprendidos en su territorio y, en general, las funciones que correspondan a la Administración del estado sobre las Corporaciones locales y cuya transferencia autorice la legislación sobre Régimen Local”.

7 Término utilizado por el Tribunal Constitucional a partir de su empleo por PAREJO ALFONSO en GARANTÍA INSTITUCIONAL Y AUTONOMÍAS LOCALES, IEAL, 1981, que a su vez lo toma de SCHMITT, comprendiendo la idea del aseguramiento a las Entidades locales de un ámbito de propio de actuación por su derecho a intervenir en cualquier asunto que les afecte.

8 Antes de la aprobación del Estatuto de Autonomía, Andalucía ostentó competencias en el campo local a través del Real Decreto 698/1979, de 13 de febrero, sobre traspaso de funciones y servicios del Estado a la Comunidad Autónoma en materia de demarcación territorial, organización, régimen jurídico, régimen de intervención y tutela, honores y distinciones, bienes y servicios de las Corporaciones Locales. Después, y en desarrollo de este Real Decreto, se promulgó el Decreto 2/1979, de 30 de julio, que asignó a la entonces Consejería de Interior las competencias transferidas en materia de Administración Local, reguladas mediante Decreto 3/1980, de 21 de abril.

9 Vid. STC 16 de noviembre de 1981.

10 Dice así: “El Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias...las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas... que en todo caso garantizarán a los administrados un tratamiento común ante ellas; el procedimiento administrativo común, sin perjuicio de les especialidades derivadas de la organización propia de las Comunidades Autónomas...”.

11 STC 159/2001, de 5 de julio.

12 En cuanto que “las Entidades locales tienen, dentro del ámbito de la Ley, libertad plena para ejercer su iniciativa en toda materia que no esté excluida de su competencia o atribuida a otra autoridad” (art. 4.2).

13 Ver STC 214/89.

14 Con el siguiente tenor literal: “1. La Administración del Estado, de las Comunidades Autónomas y otras Entidades locales podrán delegar en los Municipios el ejercicio de competencias en materias que afecten a sus intereses propios, siempre que con ello se mejore la eficacia de la gestión pública y se alcance una mayor participación ciudadana.La disposición o el acuerdo de delegación debe determinar el alcance, contenido, condiciones y duración de ésta, así como el control que se reserve la Administración delegante y los medios personales, materiales y económicos que ésta transfiera. 2. En todo caso, la Administración delegante podrá, para dirigir y controlar el ejercicio de los servicios delegados, emanar instrucciones técnicas de carácter general y recabar, en cualquier momento, información sobre la gestión municipal, así como enviar comisionados y formular los requerimientos pertinentes para la subsanación de las deficiencias observadas. En caso de incumplimiento de las directrices, denegación de las informaciones solicitadas o inobservancia de los requerimientos formulados, la Administración delegante podrá revocar la delegación o ejecutar por sí misma la competencia delegada en sustitución del Municipio.Los actos de éste podrán ser recurridos ante los órganos competentes de la Administración delegante. 3. La efectividad de la delegación requerirá su aceptación por el Municipio interesado, y en su caso, la previa consulta e informe de la Comunidad Autónoma, salvo que por Ley se imponga obligatoriamente, en cuyo caso habrá de ir acompañada necesariamente de la dotación o el incremento de medios económicos para desempeñarlos. 4. Las competencias delegadas se ejercen con arreglo a la legislación del Estado o de las Comunidades Autónomas correspondientes, o en su caso, la reglamentación aprobada por la Entidad local delegante”.

15 Así descrita: “La realización de actividades de carácter material, técnico o de servicios de la competencia de los Órganos administrativos o de las Entidades de derecho público podrá ser encomendadas a otros órganos o Entidades de la misma o distinta Administración, por razones de eficacia o cuando no se posean los medios técnicos idóneos para su desempeño. 2. La encomienda de gestión no supone cesión de titularidad de la competencia ni de los elementos sustantivos de su ejercicio, siendo responsabilidad del Órgano o Entidad encomendante dictar cuantos actos o resoluciones de carácter jurídico den soporte o en los que se integre la concreta actividad material objeto de encomienda. (...) 4. Cuando la encomienda de gestión se realice entre Órganos y Entidades de distintas Administraciones se formalizará mediante firma del correspondiente Convenio entre ellas, salvo en el supuesto de la gestión ordinaria de los servicios de las Comunidades Autónomas por las Diputaciones Provinciales o en su caso Cabildos o Consejos Insulares, que se regirá por la legislación de régimen local (...)”.

16 Las distintas autorizaciones administrativas “no prejuzgan, sustituyen ni enervan las potestades administrativas municipales, ya que se trata de supuestos en los que se produce una superposición de competencias, o de competencias concurrentes o compartidas, lo que hace que la definitiva autorización revista la naturaleza de acto complejo o, mejor aún, de acto múltiple, no pudiendo considerarse lograda aquélla sino hasta que concurran todas las que individualmente tengan que obtenerse” (extracto de STS 18 de mayo de 1999).

17 El art. 9 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común establece expresamente que las relaciones entre la Administración General del Estado o la Administración de la Comunidad Autónoma con las Entidades locales se rige por la legislación básica en materia de régimen local (especialmente los arts. 55 a 62 de LBRL) y arts. 61 a 71 del TRRL), siendo de aplicación supletoria el Título I de la Ley 30/92.

18 Apartado introducido por la Ley 11/1999, de 21 de abril, de modificación de ésta, que guarda estrecha relación con el todavía vigente art. 39 LPA, que ya preveía que para evitar multiplicidad de expedientes sobre autorizaciones o concesiones sobre un mismo asunto en el que hubieran de intervenir con facultad decisoria dos o más Departamentos Ministeriales, varios Centros Directivos de un Ministerio u Organismos Autónomos, imponía la instrucción de un solo expediente y resolución única por quien tuviese la competencia más específica. Es comentado por STS 19 de mayo de 1962: “El art. 39 LPA, sin duda para evitar una duplicidad de expedientes, de gastos y que pudiera recaer resoluciones contradictorias, admite la instrucción de uno solo, con la subsiguiente decisión por el Ministerio o Centro Directivo que tenga una competencia más específica, en relación con el objeto de que se trate”. Reza así este precepto: “1. Cuando se trate de autorizaciones o concesiones en las que, no obstante referirse a un solo asunto u objeto, hayan de intervenir con facultades decisorias dos o más Departamentos Ministeriales o varios Centros Directivos de un Ministerio, se instruirá un solo expediente y se dictará una resolución única. 2.El expediente se iniciará y resolverá en el Centro Directivo o Ministerio que tenga una competencia más específica en relación con el objeto de que se trate, determinándose por la Presidencia del Gobierno en caso de duda. Aquel Centro o Departamento recabará de los otros a los que competa algún género de intervención en el asunto, cuantos informes sean precisos, sin perjuicio del derecho de los interesados a instar por sí mismos los trámites pertinentes y a aportar los documentos oportunos. Se entenderá que no existe objeción cuando, pasado un mes y reiterada la petición, transcurran quince días más sin recibir respuesta del Ministerio o Centro requerido. Si se trata de informes o remisión de datos necesarios para la resolución del expediente, el transcurso de un mes, a partir de la fecha de entrada de la petición de los mismos en el Centro, Organismo, Sección o Negociado correspondiente, sin haber sido remitido, dará lugar a la responsabilidad del Funcionario o Autoridad que deba emitir el informe o facilite los datos. 3. La unidad de expediente y de resolución se mantendrá también cuando para un mismo objeto deban obtenerse autorizaciones u otros acuerdos de Organismos Autónomos, que se limitarán a intervenir, en la forma indicada en el apartado 2 del presente artículo en el expediente instruido por la Administración Central. 4. La Presidencia del Gobierno determinará, en caso de duda, el Centro Directivo o Ministerio de competencia más específica a que se refiere el nº 2 de este artículo; asimismo dictará las normas necesarias para la aplicación de lo dispuesto en los apartados anteriores y para atribuir, siempre que sea posible, al Departamento o Servicio de competencia más cualificada, la resolución de asuntos en los que intervengan varios Centros con facultades decisorias”.

19 El apartado 3 del art. 19 tiene el siguiente contenido: “Las obras de nueva construcción, reparación y conservación que se realicen en dominio público portuario por las Autoridades portuarias no estarán sometidas a los actos de control preventivo municipal a que se refiere el art. 84.1 b) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local, por constituir obras públicas de interés general”.

20 Sin embargo, de esta conclusión se aparta el Magistrado D. Pablo García Manzano a la sentencia dictada en el recurso de inconstitucionalidad nº 522/1993 razonando su discrepancia sobre la constitucionalidad del art. 19.3 de la Ley de Puertos en estos términos: “1. El art. 19 de la Ley de Puertos hay que examinarlo, en mi criterio, desde la perspectiva del respeto a la planificación urbanística portuaria, constituida por el régimen previsto en el art. 18, es decir, inserción en el Plan General Municipal de Ordenación Urbana de la zona de servicio del puerto (estatal), mediante la calificación de este espacio como sistema general, y desarrollo mediante Plan Especial o instrumento equivalente, que pormenoriza para el sistema general portuario los usos permitidos y las condiciones de la edificación o usos del suelo en esta zona o espacio. Ha de recordarse a este respecto que tanto el TRLS de 1992, art. 134, como el anterior TR de 1976, art. 57 establecen la vinculatoriedad de los Planes Urbanísticos -y el Plan Especial lo es, a diferencia del Plan Especial de Utilización de los espacios portuarios- tanto para los particulares como para las Administraciones Públicas. No quedan las actuaciones sobre el suelo llevadas a cabo por estos sujetos públicos exentas de la observancia de las prescripciones de los Planes urbanísticos, en este caso, del Plan Especial que desarrolla el sistema general portuario.
2. El art. 19 LPMM se sitúa, por tanto, en el ámbito del control de la adecuación al Plan Especial o instrumento equivalente (prescindiendo del supuesto contemplado en el ap. 2, en que no se ha aprobado Plan Especial y sólo existe el plan de utilización del espacio portuario, que delimita la zona de servicio) de las obras y usos del suelo llevados a cabo por la propia Administración portuaria, es decir, por la Autoridad Portuaria. Se da por supuesto que, conforme a otros preceptos de la LPMM (v.g.. art. 54.3) los titulares de concesiones o autorizaciones en el dominio portuario, sean particulares o Entes Públicos diversos de la Autoridad Portuaria, sujetan sus actuaciones sobre el suelo ordenado por el Plan Especial al deber de obtención de previa licencia municipal, es decir, la licencia urbanística.
Ha de distinguirse entre el supuesto del art. 19.3. LPMM y el regulado en los arts. 20 y 21 LPMM, pues la exención de la licencia no afecta a las obras comprendidas en estos dos preceptos ya que se viene a acoger una jurisprudencia consolidada conforme a la cual las grandes obras públicas o infraestructuras básicas (carreteras, puertos, aeropuertos etc.) no precisan de licencia municipal previa, bastando la aprobación del proyecto técnico para su válida ejecución: se da aquí por reproducida tal jurisprudencia que descansa en la distinción ordenación del territorio (al que pertenecerían dichas infraestructuras) y el urbanismo que implica los restantes usos o actuaciones sobre el suelo.
Pues bien, aunque el art. 19.3 LPMM parece a simple vista un trasunto, o casi reproducción, de su antecedente inmediato, el art. 12 de la Ley de Carreteras (Ley 25/1988, de 29 de julio), en rigor, en mi modesta opinión, el art. 19.3 LPMM va más lejos que el precepto de la Ley de Carreteras: en éste, la exención de licencia (o actos equivalentes de control preventivo municipal) se predica de la propia obra pública carretera y de sus reparaciones, mientras que la exención de la licencia municipal viene referida en la Ley de Puertos no a la construcción o ampliación de puertos (regida por los arts. 20 y 21) sino a las simples obras de superestructura y su reparación, llevadas a cabo en la zona de servicio de los puertos por la Autoridad Portuaria (instalaciones de depósitos, almacenes, naves de distinta utilización, etc. al servicio del tráfico portuario). Son a estas obras, que se califican de obras públicas de interés general, a las que el precepto analizado dispensa de sujeción a previa licencia municipal. El control preventivo de este acto de autorización -esencial para adecuar las obras y usos del suelo a la ordenación contenida en el planeamiento- es sustituido en este caso, según el art. 19.1 LPMM por la emisión de un informe por la Administración urbanística competente que no equivale en modo alguno a la licencia. La emisión de informe desfavorable, o la no emisión en plazo, no impide a la Autoridad Portuaria la ejecución de las obras de construcción en la zona de servicio, aunque no se ajusten o adapten al Plan Especial. Queda, pues, en manos de la Administración portuaria la observancia de las prescripciones contenidas en el Plan Especial, aunque éste surja, por lo común, del acuerdo de voluntades entre la Administración portuaria y la urbanística.
3. Desde la perspectiva de la vulneración de la garantía institucional de la autonomía local, consagrada en los arts. 137 y 140 CE, que es la adoptada por la impugnación llevada a cabo por la Generalidad de Cataluña en relación con el art. 19.3. LPMM, ha de alcanzarse, a nuestro juicio, la conclusión de la inconstitucionalidad del precepto.
Ha de partirse a este respecto, de la esencial previsión normativa contenida en el art. 2.1 de la LBRL, conforme a la cual la legislación estatal sectorial debe asegurar a los Municipios su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses, a cuyo efecto han de atribuirles -y en su caso, respetar- las competencias que proceden en función de las características de la actividad pública de que se trate. Pues bien, una adecuada observancia de dicha norma básica, lleva a plantear el interrogante de si la materia concernida por el art. 19LPMM pertenece al ámbito de los intereses municipales, y si esta Ley afecta a competencias que formen parte de dicho ámbito. Ambas cuestiones merecen, en nuestro modesto criterio, respuestas afirmativas.
Así, en efecto, puede afirmarse sin dificultad que el urbanismo, y muy singularmente el sector del mismo que doctrinal y legalmente se viene conociendo como intervención administrativa en la edificación y uso del suelo y disciplina urbanística comprende actuaciones públicas que en el plano normativo corresponden con exclusividad a las Comunidades Autónomas, y en el de su ejecución -tanto preventiva como represiva o sancionadora- a los Municipios. en primer término, sin perjuicio de las competencias, que, vía subrogación cuando ésta se ajuste a la Constitución, puedan ostentar los Entes autonómicos. Dentro de una aplicación o ejecución de carácter preventivo, tendente a garantizar que los usos del suelo se acomodan a la Ley y a los Planes de Ordenación Urbana, se encuentra como modo prototípico la licencia municipal urbanística, que es uno de los medios de intervención administrativa más enraizados en la actividad de los Entes locales, integrando el núcleo esencial de competencias de estos Entes públicos territoriales. Desapoderar, pues, a estos de una actividad dirigida a ejercitar dicho control previo es tanto como despojarles de su condición de vigilantes de la legalidad urbanística, que el ordenamiento jurídico les ha conferido tradicionalmente, en lo que afecta a su término municipal.
Para el adecuado ejercicio de las actuaciones comprendidas en este círculo esencial de sus propios intereses, la misma Ley 7/1985 otorga a los Municipios las adecuadas competencias y, entre ellas, según dispone el art. 25.2, ap. d) de dicha Ley, la de ordenación, gestión, ejecución y disciplina urbanística. Aquí, en este último sector del urbanismo, se inserta como modo natural y esencial del ejercicio de esta competencia el de someter a licencia previa toda clase de actividades y usos del suelo y del subsuelo, tal como viene a establecer el art. 84.1.b) de dicha Ley.
El dispensar, pues, de esta exigencia por razones puramente subjetivas, y salvo las singularidades que para las obras promovidas por Entes públicos señala el mencionado art. 180.2 LS, no se acomoda al deber impuesto al legislador estatal sectorial por el art. 2.1 antes citado, desatendiendo así el fin de esta norma, que no es otro sino el de hacer efectiva la autonomía municipal garantizada constitucionalmente.
4. No se aprecia, finalmente, riesgo cierto de que la sujeción a previa licencia municipal suponga un entorpecimiento de las actividades constructivas a realizar en la zona de servicio del puerto, por la Autoridad Portuaria. En primer término, si las obras se acomodan, que será lo normal, a las determinaciones del Plan Especial que ordena dicha zona, y desarrolla el sistema general portuario, la licencia deberá ser otorgada como acto de naturaleza reglada, Ha de tenerse en cuenta, además que a) si concurren razones de urgencia o excepcional interés público en la realización de las obras o instalaciones, se sustituirá la licencia por el procedimiento especial que se contiene en el art. 180.2 TR de 1976 (precepto vigente tras la nulidad del art. 242.2 de la LS 1992), con decisión última a cargo del Consejo de Ministros, y b) que no sería aplicable la facultad de suspensión de las obras por otra Autoridad Administrativa, al menos de las obras relacionadas en el art. 111.3 de la ley de Costas, declarado también conforme a la Constitución por la STC 149/1991, exime a la Administración del Estado (a la que se equipara a efectos fiscales, la Autoridad Portuaria según el art. 51 LPMM), del abono de dicha tasa por expedición de licencias urbanísticas, como es la licencia municipal de obras.
En conclusión, discrepando de la interpretación contenida en el fundamento jurídico 39º de la sentencia, debiera deberse declarado inconstitucional el art. 19.3 de la Ley 27/1992, de 14 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante”.

21 La misma sentencia se pronuncia a favor de la conformidad de este art. 3.6 con la Constitución, por limitarse la norma a prever la posibilidad de que existan en el perímetro del puerto espacios con finalidad no estrictamente portuaria siempre que se contemplen en el Plan Especial del puerto, aprobado por la autoridad urbanística, y sin que la Autoridad Portuaria pueda oponerse por caer fuera de su competencia (art. 18.2.c).

22 A este respecto ya señaló el fundamento jurídico 7º de la STC 149/91 que la disputa acerca de la legitimidad de este tipo de Leyes que autorizan al Estado para realizar concretas obras y en función de las mismas a modular competencias entre distintas Administraciones con potestad urbanística, se resolverá no en función del espacio físico (zona portuaria) sino del destino que conforma su razón de ser, es decir aquí el ser obras portuarias, obras públicas de interés general strictu sensu.

23 Como dice el art. 2 del Decreto 146/1998, de 7 de julio, que regula las bases de creación, organización y funcionamiento de las Oficinas de Respuesta Unificada), serán un Órgano competente, en el ámbito territorial de su Provincia respectiva, para participar en la tramitación de todos los procedimientos recogidos en el Anexo de este Decreto para la puesta en marcha y funcionamiento de las iniciativas de las PYMEs.

ANEXO

24 Siglas de la Federación Española de Municipios y Provincias.

25 Según el cual las CC.AA podrán asumir competencias en la gestión en materia de medio ambiente.

26 Que declara como competencia exclusiva del Estado la legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las CC.AA de establecer normas adicionales de protección.

27 Por el que los Municipios ejercerá, en todo caso, competencias, en los términos de la legislación del Estado y las Comunidades Autónomas en materia de protección del medio ambiente, suministro de agua, servicio de limpieza viaria, de recogida y tratamiento de residuos, alcantarillado y tratamiento de aguas residuales. Debiendo los Municipios, por sí o asociados deberán prestar en todo caso, los servicios de recogida de residuos, limpieza viaria, abastecimiento domiciliario de agua potable y alcantarillado en todos ellos; y en los de población superior a 50.000 habitantes, tendrán además que atender el servicio de tratamiento de residuos, y expresamente la protección del medio ambiente. Pueden también los Municipios realizar actividades complementarias de las propias de otras Administraciones en las materias de protección del medio ambiente y sanidad.

28 El pacto local en Andalucía es magníficamente tratado por LÓPEZ MENUDO, F. en EL PACTO LOCAL EN LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE ANDALUCÍA, Revista Andaluza de Administración Pública, número extraordinario 2/2003, Sevilla.

29 En materia de salud pública, los Municipios ejercerán las competencias que tienen atribuidas, según las condiciones previstas en la legislación vigente de régimen local. No obstante, los Municipios, sin perjuicio de las competencias de las demás Administraciones Públicas, tendrán las siguientes responsabilidades en relación al obligado cumplimiento de las normas y planes sanitarios:
a) Control sanitario del medio ambiente: contaminación atmosférica, ruidos, abastecimiento y saneamiento de aguas, residuos sólidos urbanos.
b) Control sanitario de industrias, actividades y servicios y transportes.
c) Control sanitario de edificios y lugares de vivienda y convivencia humana, especialmente de los centros de alimentación, peluquerías, saunas y centros de higiene personal, hoteles y centros residenciales, escuelas y campamentos turísticos y áreas de actividad física, deportiva y de recreo.
d) Control sanitario de la distribución y suministro de los alimentos y bebidas y demás productos relacionados con el uso o consumo humano, así como los medios de su transporte.
e) Control sanitario de los cementerios y policía sanitaria mortuoria.
f) Desarrollo de programas de promoción de la salud, educación sanitaria y protección de los grupos sociales con riesgos específicos.

30 Tiene este art. el siguiente texto: “Para la efectividad de la autonomía garantizada constitucionalmente a las Entidades locales, la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas, reguladora de los distintos sectores de la acción pública, según la distribución constitucional de competencias, deberán asegurar a los Municipios, Provincias e Islas su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses, atribuyéndoles las competencias que proceda en atención a las características de la actividad pública de que se trate y a la capacidad de gestión de la Entidad Local, de conformidad con los principios de descentralización y de máxima proximidad de la gestión administrativa a los ciudadanos”.

31 La distribución de competencias urbanísticas entre Administraciones aparece recogida en importantes preceptos de la LOUA, como son: art. 22.1(aprobación de Normas Directoras para la Ordenación Urbanística); 25 (Ordenanzas Municipales de Edificación y Urbanización); art. 31(aprobación definitiva de los instrumentos de planeamiento); 32 (tramitación de los instrumentos de planeamiento); 36.2.C) (aprobación de innovaciones de los instrumentos de planeamiento); 94 (delegación intersubjetiva de competencias); 188 (competencia de la CAA en materia de protección de la legalidad urbanística); 171 (otorgamiento de licencias urbanísticas); 179.2 (función inspectora); y art. 195 (iniciación, instrucción y resolución de régimen sancionador).

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