Artículos Doctrinales: Derecho Administrativo

Una aproximación al procedimiento de otorgamiento de licencia municipal de obras y apertura de establecimiento en Andalucía (II) : Licencias de edificación. Licencias de apertura. Espectáculos públicos, actividades recreativas y establecimientos públicos

De: Ginés Valera Escobar
Fecha: Marzo 2005
Origen: Noticias Jurídicas

1. Intervención municipal de la actividad de los ciudadanos por medio de la figura jurídica de licencia

El artículo 1 del RSCL 32 autoriza a los Ayuntamientos para intervenir la actividad de sus administrados en el ejercicio de la función policial de existir perturbación o riesgo grave de alteración de la tranquilidad, seguridad, salubridad ciudadana, con el fin de restablecer o mantener el orden público; en el sistema urbanístico, para velar por el cumplimiento de los instrumentos de ordenación debidamente aprobados, y en los demás casos legalmente tasados en su motivación y finalidad. Todo ello por medio de Ordenanzas, Reglamentos y Bandos de policía y buen gobierno; sujeción a previa licencia u otro acto de control preventivo y órdenes individuales que impongan un hacer o no hacer, como enumera el apartado 1 del art. 84 LBRL.

Conceptuada la licencia como todo acto administrativo de naturaleza declarativa que remueve la limitación al ejercicio de un derecho preexistente, previa comprobación que hace la Administración Pública de su adecuación a la normativa aplicable a la luz del interés general, el art. 21 del RSCL impuso el deber de obtener preceptiva licencia urbanística respecto a las obras de nueva planta, modificación de estructura o aspecto exterior de las existentes, primera utilización de los edificios y modificación objetiva del uso de los mismos, con objeto de adverar fundamentalmente el ajuste del acto propuesto a los instrumentos de ordenación urbana; el cumplimiento por el Promotor del deber de realizar previa o simultáneamente la urbanización y si la edificación pudiere destinarse a un concreto uso en función de la zonificación pormenorizada, por reunir las condiciones técnicas de seguridad, salubridad y estéticas exigibles a su ubicación. De esta lectura y de la abundante jurisprudencia del Tribunal Supremo 33 se entresaca la definición de licencia urbanística como aquel acto administrativo de autorización simple -por operación- de carácter real y naturaleza reglada 34 -es decir, un acto debido que rigurosamente debe otorgarse o denegarse- por cuya virtud se lleva a cabo por la Administración actuante un control previo de la actuación proyectada en desarrollo del ius aedificandi 35, verificándose el encaje de la materialización del aprovechamiento a las exigencias del interés público, plasmado en la ordenación urbanística aplicable. Si bien, la STS de 21 de abril de 1987 ha admitido la eventualidad de otorgar licencia incorporando en ellas condictio iuris en atención al principio de proporcionalidad 36, lo que significa introducir cláusulas que eviten la denegación de plano de la pretensión en sus íntegros términos al introducir exigencias derivadas del ordenamiento urbanístico vigente, adaptando, completando o eliminando contenidos incompatibles de un proyecto para asegurar que las facultades derivadas del derecho a edificar se van a constreñir a los límites del cumplimiento de los deberes urbanísticos, siempre y cuando no se altere en esencia la actuación propuesta.

Sujeta también el art. 22 de este Reglamento a obligada licencia, la apertura de establecimientos industriales y mercantiles a fin de que la Corporación constate si los locales e instalaciones reúnen las condiciones de tranquilidad, seguridad, salubridad, y las que, en su caso, dispongan los instrumentos de ordenación debidamente aprobados. Mientras que la licencia de obra autoriza la construcción de un edificio o su acondicionamiento, la de apertura concentra el control preventivo de la actividad a desempeñar en él. A esta dualidad de objetivos hay que añadir el hecho de que se regulen en normas jurídicas distintas. Cabe, por tanto, diferenciar atendiendo a su distinta naturaleza y objeto las licencias urbanísticas de la de apertura 37, de encadenamiento temporal simultáneo o sucesivo, pero sobre todo interdependientes y conexas, vinculada una a la preexistencia de la otra. Bien entendido que cuando con arreglo al proyecto presentado la edificación se destinare específicamente a un uso o finalidad determinada, no será otorgada licencia de obras sin la obtención de la correlativa licencia de apertura que aprecie la viabilidad de la propuesta. En este último supuesto se confunden el objeto de una y otra licencia por ser las obras a ejecutar para la misma actividad, y por consiguiente, el acto administrativo de comprobación será único, englobando a ambas 38.

2. Actos sujetos a licencia urbanística municipal

No podrá avanzar este estudio sin traer a colación la transcendental sentencia del Tribunal Constitucional nº 61/1997, de 20 de marzo, (publicada en BOE el 25/04/97) que declaró la inconstitucionalidad y, por tanto, la nulidad por motivo de exceso competencial, de una serie de preceptos primordiales en lo que aquí interesa del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, entre los que se incluyen los apartados 2, 3, 4, 5 y 7 del art. 242, apartado 3 del art. 243 y apartados 1 y 5 del art. 244 de LS/92 39, integrados en su Título VII (Intervención administrativa en la edificación y uso del suelo, y disciplina urbanística), Capítulo I (Intervención en la edificación y uso del suelo), Sección 1ª (Licencias), habida cuenta de la habilitación que se hace a la Comunidades Autónomas en el art. 148.1.3ª para legislar sobre ordenación del territorio, urbanismo y vivienda. El fallo del máximo intérprete de la Constitución delimitó los límites de la intervención estatal en las materias contempladas en el texto del 92, reduciéndolas a las condiciones básicas garantes de la igualdad en el ejercicio de la propiedad urbana (149.1.1ª CE), los criterios de valoración del suelo y la potestad expropiatoria (149.1.13ª y 18ª); y residenciará en las Comunidades Autónomas la competencia para legislar en materia de ordenación urbanística.

Como razona el mismísimo Tribunal, “el Urbanismo, como sector material susceptible de atribución competencial, alude a la disciplina jurídica del hecho social o colectivo de los asentamientos de población en el espacio físico, lo que en el plano jurídico se traduce en la ordenación urbanística como objeto normativo de las leyes urbanísticas. Sin propósito definitorio, el contenido del urbanismo se traduce en concretas potestades tales como las referidas al planeamiento, la gestión o ejecución de instrumentos planificadores y la intervención administrativa en las facultades dominicales sobre el uso del suelo y edificación, a cuyo servicio se arbitran técnicas jurídicas concretas; a lo que ha de añadirse la determinación, en lo pertinente, del régimen jurídico del suelo en tanto que soporte de la actividad transformadora que implica la urbanización y edificación”. Añadiendo que aunque la Constitución no define lo que sea el urbanismo, sí contempla en el art. 47 junto al derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada una serie de principios rectores de política social y económica que han de informar la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos en el ejercicio de sus respectivas competencias, como son la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación y la participación de la comunidad en las plusvalías generada por la acción urbanística de los Entes públicos. Según el diseño constitucional de reparto competencial, no podrá ignorarse que junto a la posible asunción por las CC.AA de las competencias urbanísticas, igualmente el art. 149.1 CE gravita en el Estado competencias exclusivas que pueden afectar puntualmente a la materia urbanística, como las condiciones básicas de ejercicio de los derechos constitucionales, legislación sobre expropiación forzosa, sistema de responsabilidad y procedimiento administrativo común. Mantiene, por tanto, el Tribunal la constitucionalidad del apartado 1 del art. 242 40 haciendo observar que “hemos de situar la actividad edificatoria, en cuanto actividad final a la que han de incorporarse los propietarios del suelo tras la correspondiente urbanización, en el contexto del sistema que el legislador estatal ha diseñado como estatuto básico de la propiedad urbana, desde su competencia ex art. 149.1.1ª CE. En tal sentido, el acto de edificación implica la materialización sobre un determinado terreno -solar- del aprovechamiento urbanístico patrimonializado por el titular dominical de aquél, de tal manera que el acto autorizatorio de la licencia municipal no es sino el modo de control o intervención administrativa para fiscalizar si se ha producido la adquisición de dicha concreta facultad urbanística, cual es el derecho a edificar, cumpliendo así la licencia no sólo la finalidad de comprobar si la edificación proyectada se ajusta al Plan y a la legislación urbanística sino también como prescribe el art. 242.4, para las actuaciones asistemáticas, si el aprovechamiento proyectado se ajusta al susceptible de apropiación. No puede entenderse el precepto enjuiciado desconectado del art. 33 en cuanto éste dispone que el otorgamiento de licencia determinará la adquisición del derecho a edificar, siempre que el proyecto presentado fuere conforme con la ordenación urbanística aplicable. Situado en este contexto legal, el art. 242.1 al exigir con carácter preceptivo la licencia para todo acto de edificación responde a la lógica interna de la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad en el ejercicio de los derechos de la propiedad urbana (derecho a edificar) regulación que al Estado compete en virtud del art. 149.1.1ª CE.” En cuanto al apartado 6 de este mismo art. 41, resulta también intocable para el garante de la Constitución por encuadrarse en la competencia exclusiva del Estado sobre las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común (art. 149.1.18ª).

Con este antecedente, el Parlamento de Andalucía acordó en el debate sobre el estado de la Comunidad celebrado el día 8 de mayo de 1997 instar al Consejo de Gobierno a presentar el Proyecto de Ley del Suelo para Andalucía en el plazo de un año. Esta futura norma establecería la legislación en materia de urbanismo y suelo, y es en ella donde el Parlamento de Andalucía expresaría su voluntad y fijaría sus propios criterios políticos de acuerdo con las demandas sociales y económicas que Andalucía tenía planteadas, en el marco de la legislación estatal, básicamente comprendida en la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, reformada por la Ley 10/2003, de 20 de mayo, de Medidas Urgentes de Liberalización en el Sector Inmobiliario y Transportes, para incrementar, sobre todo, la oferta de suelo, eliminando ciertas rigideces. Hasta tanto ha entrado finalmente en vigor la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía, como normativa propia de Andalucía, en desenvolvimiento de las competencias que el artículo 148.1.3ª CE reconoce a las Comunidades Autónomas y del apartado 8 del art. 13 del Estatuto de Autonomía para Andalucía 42, la Ley 1/1997, de 18 de junio, por la que se adoptaban con carácter urgente y transitorio disposiciones en materia de Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, incorporó en bloque y con carácter transitorio los preceptos anulados por el Tribunal Constitucional para asegurar la cobertura legal del desarrollo del planeamiento realizado en este lapso de tiempo.

Estructurada la LOUA en 7 Títulos, además del Preliminar, 6 Disposiciones Adicionales, 9 Transitorias, 1 Derogatoria y 1 Final, y fiel heredera de la en su tiempo transgresora Ley de 1956 y posteriores -por dar continuidad esencial, con alguna variación terminológica, a los derechos y deberes de los propietarios, instrumentos de planeamiento y su ejecución, régimen de las distintas clases del suelo, e intervención administrativa en actos de uso y edificación- la recién estrenada norma andaluza insiste sobre todo en resaltar un ineludible componente de función pública en la planificación, dirección, y severa disciplina de la acción urbanística y disfrute del medio ambiente para la mejora de la calidad de vida de los ciudadanos, de forma que las plusvalías obtenidas reviertan en la comunidad vecinal. Por esto último, refuerza el legislador los ya clásicos instrumentos de intervención pública en el mercado de suelo (expropiación forzosa, constitución de patrimonios públicos de suelo que garanticen una oferta suficiente para viviendas de protección oficial, derecho de superficie, tanteo y retracto) en aras a poner brida a la especulación y tendencia siempre alcista en la formación de precios, que impiden a la juventud y sectores desfavorecidos el derecho constitucional a acceder a una vivienda digna y adecuada. Merece también juicio favorable la expresa pretensión de agilizar y simplificar procedimientos, la protección del litoral y, en general, el suelo no urbanizable y la prohibición de vivienda unifamiliar aislada no vinculada a explotaciones agrarias, la figura del agente urbanizador, la prestación compensatoria por actuaciones permitidas en suelo no urbanizable, la transparencia y publicidad con que se dota a los convenios urbanísticos, el endurecimiento de las infracciones y, finalmente, los mecanismos de reposición de la realidad física alterada, con la introducción de multas reiterativas y ejecución subsidiaria para vencer la resistencia del infractor.

Uno de los aspectos más destacables de la Ley 7/02 es la caracterización de la actividad urbanística como función pública, que se proyecta en la potestad administrativa de formulación y aprobación de instrumentos ordenatorios, control de su ejecución y desarrollo, intervención en el mercado del suelo para regular los precios alcistas de la vivienda y policía del uso del suelo y edificación, con el objetivo reconocido de sostener racionalmente la ocupación territorial y la conservación de los sistemas naturales en aras al superior interés general. Como avanza la Exposición de Motivos, en el Título VI 43 relativo a la Disciplina urbanística se desarrolla la intervención administrativa en la edificación y usos del suelo, comprendiendo cinco Capítulos dedicados, respectivamente, a contener las DISPOSICIONES GENERALES (cuyo art. 168 fija la potestad administrativa de intervención preventiva de los actos de edificación o construcción y uso del suelo, incluido el subsuelo y el vuelo para el cumplimiento de la legislación y ordenación urbanística, y la obtención, vigencia y eficacia de la resolución o resoluciones en que deba concretarse la intervención administrativa previa conforme Ley como presupuesto de la actividad de ejecución); LAS LICENCIAS URBANÍSTICAS (articulado en siete preceptos -169 a 175- referidos concretamente a los actos sujetos a licencia urbanística municipal, actos promovidos por Administraciones públicas, competencia y procedimiento para el otorgamiento de las licencias urbanísticas, eficacia temporal y caducidad de la licencia, su disconformidad con la nueva ordenación urbanística y la contratación del servicio por las Empresas suministradoras); LAS MEDIDAS DE GARANTÍA Y PUBLICIDAD DE LA OBSERVANCIA DE LA ORDENACIÓN URBANÍSTICA (describiendo en los arts. 176 y 177 los requisitos para la formalización e inscripción en el Registro de la Propiedad de los actos administrativos y de edificación); LA INSPECCIÓN URBANÍSTICA, entrando en la naturaleza, funciones, visitas y actas de la inspección urbanística (arts. 179 y 180); y para acabar, los arts 181 a 190 tratan de la PROTECCIÓN DE LA LEGALIDAD URBANÍSTICA, y plazo para ello, de los actos en curso de ejecución sin licencia o contraviniendo sus condiciones, incluida la medida cautelar de suspensión, y el RESTABLECIMIENTO DEL ORDEN JURÍDICO PERTURBADO, con reposición de la realidad física alterada y el caso de incumplimiento, así como la relación entre las actuaciones de protección de la legalidad y el procedimiento sancionador -requerimiento de legalización, imposición de sanción y reposición; subrayando asimismo, las competencias de la Comunidad Autónoma al efecto y la posibilidad de suspensión y revisión de licencias y de órdenes de ejecución acogidas en los arts. 188, 189 y 190 LOUA.

De la lectura conjunta de los artículos 242.1 de LS/92 44 y 5 de la Ley 38/1999, de Ordenación de la Edificación 45, por expreso mandato del art. 169 de la LOUA, resulta que están sujetos a previa licencia urbanística municipal los actos de construcción o edificación e instalación y de uso del suelo, incluidos el subsuelo y el vuelo, de acuerdo con lo preceptuado en la legislación urbanística y normas generales reglamentarias a que la misma remite 46, las determinaciones de los Planes de Ordenación del Territorio, los instrumentos de planeamiento (que son según el art. 7 LOUA: los Planes Generales de Ordenación Urbanística, Planes de Ordenación Intermunicipal y Planes de Sectorización -como instrumentos de planeamiento general-; Planes Parciales de Ordenación, Planes Especiales y Estudios de Detalle -que son planes de desarrollo- y Catálogos) y restantes instrumentos de ordenación urbanística (es decir, las Normativas Directoras para la Ordenación Urbanística, las Ordenanzas Municipales de Edificación y las Ordenanzas Municipales de Urbanización) sin perjuicio de las restantes autorizaciones o informes preceptivos sectoriales. Los 7 apartados de este precepto andaluz enumeran ejemplificativamente así estos actos, que no exhaustivamente, al concluir diciendo sin perjuicio de, “g) cualesquiera otros actos que se determinen reglamentariamente o por el correspondiente Plan General de Ordenación Urbanística” :

“a) Las parcelaciones urbanísticas a que se refiere la Sección Sexta del Capítulo II del Título II de la presente Ley, salvo que estén contenidas en Proyectos de Reparcelación aprobados o sean objeto de declaración de innecesariedad de la licencia.
b) Los movimientos de tierra, la extracción de áridos, la explotación de canteras y el depósito de materiales.
c) Las obras de vialidad y de infraestructuras, servicios u otros actos de urbanización, que deban realizarse al margen de Proyectos de Urbanización debidamente aprobados.
d) Las obras de construcción, edificación e implantación de instalaciones de toda clase y cualquiera que sea su uso, definitivas o provisionales, sean de nueva planta o de ampliación, así como las de modificación o reforma, cuando afecten a la estructura, la disposición interior o el aspecto exterior, y las de demolición de las existentes, salvo el supuesto de ruina física inminente.
e) La ocupación y primera utilización 47 de los edificios, establecimientos e instalaciones en general, así como la modificación de su uso.
f) Las talas en masas arbóreas y vegetación arbustiva, así como de árboles aislados 48 que sean objeto de protección por los instrumentos de planeamiento” (...).

I. Licencia de edificación

1. La licencia de edificación en la ley de ordenación urbanística

Como disponen los arts. 148 y 149 LOUA se ejecuta el planeamiento mediante la directa realización en parcelas o solares de las obras de edificación precisas para materializar el aprovechamiento objetivo, cuando dicha ejecución no deba tener lugar en unidades de ejecución delimitadas a tal fin y mediante los sistemas de actuación regulados en la Ley. Requiere como presupuesto el establecimiento de la ordenación pormenorizada del suelo y el cumplimiento de los deberes legales, la previa ejecución de las obras de urbanización o el cumplimiento de los requisitos exigidos legalmente para simultanear las obras de urbanización y las de edificación 49. De forma que en suelo urbano consolidado, en suelo urbano no consolidado con ordenación pormenorizada y en el urbanizable ordenado, será suficiente la aprobación del PGOU o, en su caso, del POI; en suelo urbano no consolidado sin ordenación pormenorizada y en suelo urbanizable sectorizado se requerirá la previa aprobación del Plan Parcial de Ordenación del sector correspondiente o, cuando se trata de áreas de reforma interior, la del correspondiente Plan Especial o Estudio de Detalle; en el suelo urbanizable no sectorizado sólo podrá actuarse mediante la aprobación del Plan de Sectorización y, cuando éste no contenga la ordenación pormenorizada, de los correspondientes Planes Parciales de Ordenación para su ejecución (art. 96.1 LOUA). Este derecho y deber de edificar en el plazo máximo 50 que fije el instrumento de planeamiento aplicable o, a falta del mismo la Corporación por el procedimiento de delimitación de unidad de ejecución, corresponde al propietario del suelo que ostente derecho suficiente para ello, sin perjuicio de su ejercicio y cumplimiento a través de tercero. Al efecto, considera la Ley andaluza como solar las parcelas de suelo urbano dotadas de los servicios y características que determine la ordenación urbanística, y como mínimo acceso rodado por vía urbana pavimentada; suministro de agua potable y energía eléctrica 51 con caudal y potencia suficiente para la edificación, construcción e instalación prevista; evacuación de aguas residuales la red pública y el señalamiento de alineaciones y rasantes, de existir planeamiento.

Cuando los actos de construcción, edificación y uso del suelo y subsuelo se realizaren por particulares en terrenos de dominio público, se exigirá también licencia municipal, sin perjuicio de las autorizaciones o concesiones que sea pertinente otorgar por parte de la Administración titular del dominio público 52. El hecho de que el territorio afectado sea de dominio público estatal, no obstaculiza la competencia municipal, por existir una competencia concurrente (STS de 28 de marzo de 1994). La doctrina de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo (entre otras, STS 4 de abril y 24 de diciembre de 1990) viene manteniendo que la atribución de competencias sobre un espacio físico delimitado no impide necesariamente el ejercicio simultáneo, dual y concurrente de competencias radicadas en otra Administración, que no tienen por qué interferirse ni perturbarse.

De acuerdo con las definiciones de la LOUA, la ordenación urbanística se establece con las normas reglamentarias a que la misma remite y las dictadas en su desarrollo, así como las determinaciones de los Planes de Ordenación del Territorio, en los términos dispuestos por la Ley 1/1994, de 11 de enero, de Ordenación del Territorio de la CAA y por los ss:

Instrumentos de planeamiento:

  1. Planeamiento General: Planes Generales de Ordenación Urbanística, Planes de Ordenación Intermunicipal y Planes de Sectorización.

  2. Planes de desarrollo: Planes Parciales de Ordenación, Planes Especiales y Estudios de Detalle.

  3. Catálogos.

Restantes instrumentos de ordenación urbanística:

  1. Normativas Directoras para la Ordenación Urbanística.

  2. Ordenanzas Municipales de edificación.

  3. Ordenanzas Municipales de Urbanización.

De forma que los Planes Generales de Ordenación Urbanística, como instrumento que determina la ordenación urbanística general, establecen en todos los Municipios la clasificación de la totalidad del suelo con delimitación de las superficies adscritas a cada clase y categoría de suelo, sin perjuicio de la exclusión de los terrenos destinados a sistemas generales que por su naturaleza o entidad tengan carácter supramunicipal o singular, aunque se adscriban a una de las tres clases para su obtención y valoración, distinguiendo dos niveles de determinaciones:

a) Las referidas a la ordenación estructural (constituida por la estructura general y por las directrices que resulten del modelo al que se aspira de evolución urbana y ocupación del territorio):

b) Ordenación pormenorizada:

En cuanto a los Planes de Ordenación Intermunicipal, tienen por finalidad fijar la ordenación en áreas concretas, formadas por terrenos situados en dos o más términos municipales colindantes, que sean objeto de actuación urbanística unitaria. Su contenido se integra por las determinaciones de los PGOU que sean propias y estrictamente indispensables para alcanzar su fin, causando la menor incidencia posible en la ordenación municipal. Los Planes de Sectorización, que teniendo por finalidad el cambio de categoría de terrenos de suelo urbanizable no sectorizado a suelo urbanizable sectorizado u ordenado, contendrán las determinaciones de ordenación estructural y pormenorizadas propias de los PGOU para el suelo urbanizable sectorizado o, en su caso, ordenado. Completan los Planes Parciales de Ordenación la delimitación de las zonas de ordenación urbanística asignando mediante ordenanzas propias o por remisión a la Normativa Directora para la Ordenación Urbanística los usos pormenorizados y tipologías edificatorias, respetando la densidad y edificabilidad máxima asignada en el sector en el PGOU. Entre otras finalidades, tienen los Planes Especiales las de conservar, proteger y mejorar el medio urbano y, con carácter especial, el patrimonio portador o expresivo de valores urbanísticos, arquitectónicos, históricos o culturales y establecer la ordenación detallada de las áreas urbanas sujetas a actuaciones u operaciones integradas de reforma interior, para la renovación, mejora, rehabilitación o colmatación de las mismas, así como conservar, proteger y mejorar el medio rural, en particular los espacios con agricultura singulares y los ámbitos de Hábitat Rural Diseminado. Los Estudios de Detalle cumplen el objetivo de completar o adaptar algunas determinaciones del planeamiento en áreas de suelos urbanos de ámbito reducido, y para ello podrán en desarrollo de los objetivos definidos por los PGOU, Planes Parciales de Ordenación o Especiales, la ordenación de volúmenes, y el señalamiento de alineaciones y rasantes del viario y las determinaciones de ordenación, de estar establecidas en estos instrumentos de planeamiento. Por lo que respecta a los Catálogos, complementan las determinaciones de los instrumentos de planeamiento relativas a la conservación, protección o mejora del patrimonio urbanístico, arquitectónico, cultural, histórico, natural o paisajístico. Para ello, tendrán la relación detallada y la precisa identificación de los bienes o espacios, que por su valor hayan de ser especialmente protegidos. Pretenden contribuir las Normativas Directoras para la Ordenación Urbanística a la correcta integración de esta ordenación en el marco de la LOUA y su futuro complemento reglamentario. Para ello podrán contener recomendaciones, con la eficacia peculiar de normas de carácter indicativo y orientativo para la acción de los Municipios en materia de urbanismo, que definan los tipos de actividades susceptibles de ser consideradas AIP en terrenos que tengan régimen de suelo no urbanizable (teniendo aquí carácter de recomendación), y soluciones-tipo para las cuestiones más habituales en la formulación de instrumentos de planeamiento, especialmente para la determinación de la clasificación del suelo y de sus categorías. Por último, habrá que tener bien presente en el estudio de la licencia de edificación que las Ordenanzas Municipales de Edificación completan la ordenación urbanística establecida por los instrumentos de planeamiento en contenidos que no deben formar parte necesariamente de ellos, de forma coherentemente compatible con sus determinaciones y, en su caso, con las NDOU, de forma que pueden tener por objeto la regulación de los aspectos estéticos, morfológicos y cuantas otras condiciones, no definitorias directamente de la edificabilidad y el destino del suelo, sean exigibles para la autorización de los actos de construcción, edificacion y usos susceptibles de realización en los inmuebles. Debiendo ajustarse a la normativa sectorial comprensiva de seguridad, salubridad, habitabilidad y calidad de construcciones y edificaciones, y de la protección del patrimonio urbanístico, arquitectónico, histórico, cultural, natural o paisajístico.

El PGOU clasifica la totalidad del suelo de cada término municipal en todas o alguna de las siguientes clases de suelo: urbano (distinguiendo la categoría de suelo urbano consolidado y suelo urbano no consolidado); suelo urbanizable (subdividido en tres categorías: suelo urbanizable ordenado, suelo urbanizable sectorizado y suelo urbanizable no sectorizado) y suelo no urbanizable (diferenciándose las categorías de suelo no urbanizable de especial protección por legislación específica, suelo no urbanizable de especial protección por la planificación territorial o urbanística, suelo no urbanizable de carácter natural o rural y suelo no urbanizable de Hábitat Rural Diseminado. A continuación abordaremos la posibilidad de edificar en todas estas clases y categorías del suelo.

Forma parte del contenido urbanístico del derecho de propiedad del suelo, sin perjuicio del régimen especialmente aplicable por razón de su clasificación, el derecho a uso, disfrute y explotación normal del bien, a tenor de su situación, características objetivas y destino, conforme, o en todo caso no incompatible, con la legislación de aplicación, particularmente con la ordenación urbanística (art. 50. A) y como deber (art. 51.1.A) a) y c) el destinar el suelo al uso previsto por la ordenación urbanística, conservar las construcciones o edificaciones e instalaciones existentes en las debidas condiciones de seguridad, salubridad, funcionalidad y ornato, así como cumplir las exigencias impuestas por la ordenación urbanística para el legítimo ejercicio del derecho reconocidos en el art. anterior, conservar y mantener el suelo, y en su caso su masa vegetal, y cuantos valores en él concurran en las condiciones requeridas por la ordenación urbanística y la legislación específica que le sea de aplicación, así como dice el apartado C) c) en relación a los terrenos que pertenezcan a la clase de suelo urbanizable ordenado y al suelo urbano no consolidado, realizar la edificación en las condiciones fijadas por la ordenación urbanística, una vez el suelo tenga la condición de solar, y conservar, y en su caso rehabilitar, la edificación realizada para que mantenga las condiciones requeridas para el otorgamiento de autorización para su ocupación.

1.1 Obras de construcción de edificación e instalación en suelo urbanizable ordenado y urbano consolidado y no consolidado

La debida aprobación de los instrumentos de planeamiento o en su caso la resolución que ponga fin al procedimiento produce la vinculación de los terrenos, instalaciones, construcciones y edificaciones al destino que resulte de su clasificación y calificación y al régimen urbanístico aplicable.

Distingue la Ley entre los diversos tipos de suelo:

a) Suelo urbanizable no sectorizado y sectorizado: se estudia en el siguiente epígrafe

b) En suelo urbanizable ordenado el régimen general es el mismo que en el suelo urbanizable no sectorizado y sectorizado, aunque podrá autorizarse la realización simultánea en la parcela de la urbanización y edificación vinculada si se cumplen ciertos requisitos (art 55.1):

c) En suelo urbano no consolidado diferencia el art. 55 LOUA entre:

d) En suelo urbano consolidado se aplica el mismo régimen que al suelo urbano no consolidado incluido en unidades de ejecución, salvo en lo referente a las obligaciones de cesión de suelo y aprovechamiento urbanístico. En los terrenos así clasificados, habiéndose cumplido todos los deberes legales exigibles (entre los que se encuentra, por supuesto, la obligación de solicitar y obtener las autorizaciones administrativas preceptivas y, en todo caso, la licencia municipal, previamente a cualquier acto de transformación o uso del suelo, natural o construido 53) y permitida por la ordenación urbanística su ejecución en régimen de actuaciones edificatorias, se incluye en el contenido legal del derecho de propiedad del suelo el de materializar el aprovechamiento urbanístico mediante la edificación y el destinar la edificación realizada a los usos autorizados, pudiéndose desarrollar las actividades previstas. Ello es reflejo de los arts. 13 y 14 LRSV que tienen rango de legislación básica, al señalar que “los propietarios de suelo urbano tienen el derecho a completar la urbanización de los terrenos para que adquieran la condición de solares y a edificar éstos en las condiciones que en cada caso establezca la legislación urbanística y el planeamiento”, siendo deber el “el edificar los solares en plazo que, en su caso, establezca el planeamiento”.

1.2 Régimen restrictivo de construcciones e instalaciones en suelo no urbanizable y urbanizable no sectorizado y sectorizado

1.2.A) Descripción legal y categorías del suelo no urbanizable

Según el art. 46 LOUA, los PGOU deberán adscribir a esta clase de suelo los terrenos en que concurra alguna de las circunstancias siguientes, por haber perdido el carácter residual a partir de la LRSV:

  1. Tener la condición de bienes de dominio público natural o estar sujetos a limitaciones o servidumbres por razón de éstos, cuyo régimen jurídico demande, para su integridad y efectividad, la preservación de sus características.

  2. Estar sujeto a algún régimen de protección por la correspondiente legislación administrativa, incluidas las limitaciones y servidumbres así como las declaraciones formales o medidas administrativas que, de conformidad con dicha legislación, estén dirigidas a la preservación de la naturaleza, la flora y la fauna, del patrimonio histórico o cultural o del medio ambiente en general.

  3. Ser merecedores de algún régimen especial de protección o garante del mantenimiento de sus características, otorgado por el propio PGOU, por razón de los valores o intereses en ellos concurrentes de carácter territorial, natural, ambiental, paisajístico o histórico.

  4. Entenderse necesario para la protección del litoral 54.

  5. Ser objeto por los Planes de Ordenación del Territorio de previsiones y determinaciones que impliquen su exclusión del proceso urbanizador o que establezcan criterios de ordenación de usos, de protección o mejora del paisaje y del patrimonio histórico y cultural, y de utilización racional de los recursos naturales en general, incompatibles con cualquier clasificación distinta a la de suelo no urbanizable.

  6. Considerar necesaria la preservación de su carácter rural, atendidas las características del Municipio, por razón de su valor, actual o potencial, agrícola, ganadero, forestal, cinegético o análogo.

  7. Constituir el soporte físico de asentamientos rurales diseminados, vinculados a la actividad agropecuaria cuyas características, atendidas las del Municipio, proceda preservar.

  8. Ser necesario el mantenimiento de sus características para la protección de la integridad y funcionalidad de infraestructuras, servicios, dotaciones o equipamientos públicos o de interés público.

  9. Presentar riesgos ciertos de erosión, desprendiemientos, corrimientos, inundaciones u otros riesgos naturales.

  10. Proceder la preservación de su carácter no urbanizable por la existencia de actividades y usos generadores de riesgos de accidentes mayores o que medioambientalmente o por razones de salud pública sean incompatibles con los usos a los que otorga soporte la urbanización.

  11. Ser improcedente su transformación teniendo en cuenta razones de sostenibilidad, racionalidad y las condiciones estructurales del Municipio.

A su vez, los PGOU podrá establecer dentro de esta clase de suelo todas o algunas de las categorías siguientes, según los criterios que habrán de señalarse por medio de Reglamento:

  1. Suelo no urbanizable de especial protección por legislación específica, que incluirá en todo caso los terrenos clasificados en aplicación de los criterios de las letras a) y b) e i) cuando tales riesgos queden acreditados en el planeamiento sectorial. Y como subcategorías: Dominio público marítimo terrestre/ Dominio público hidráulico/ Dominio público viario/ Vías pecuarias/ Espacios Naturales Protegidos/ Patrimonio histórico o cultural protegido/ Planes Especiales de Protección de Riesgos Naturales/ Riesgos de erosión/ Riesgos de desprendimientos o corrimientos de tierra/ Riegos de inundaciones.

  2. Suelo no urbanizable de especial protección por la planificación territorial o urbanística, que incluirá al menos los terrenos clasificados en aplicación de los criterios de las letras c), d) y e). Subcategorías: Interés natural/ Interés ambiental/ Interés paisajístico/ Interés histórico o cultural/ Protección del litoral.

  3. Suelo no urbanizable de carácter natural o rural. Subcategorías: Valores agrícolas/ Valores ganaderos/ Valores forestales/ Valores cinegéticos.

  4. Suelo no urbanizable del Hábitat Rural Diseminado, que incluirá aquellos suelos que cuenten con las características que se señalan en la letra g) del apartado anterior. Subcategorías: Zonas de hábitat rural diseminado

    Y no queda especialmente encuadrado en las categorías descritas por la Ley:

  5. Suelo que cuente con las características que se señalan en las letras h), j) y k) del art. 46. Subcategorías: Protección de infraestructuras públicas o de interés público/ Protección de servicios públicos o de interés público/ Protección de dotaciones públicas o de interés público/ Equipamientos públicos o de interés público/ Protección de zonas de riesgos (canteras, vertederos y otros)/ Improcedencia de su transformación.

1.2.B) Suelo urbanizable no sectorizado y sectorizado

Mientras no cuenten con ordenación pormenorizada sólo pueden autorizarse construcciones, obra e instalaciones correspondientes a infraestructuras y servicios públicos y las de carácter provisional. En suelo urbanizable no sectorizado pueden autorizarse Actuaciones de Interés Público debiendo concurrir supuesto de utilidad e interés social como se verá más adelante.

1.2.C) Actos realizables en suelo no urbanizable y limitaciones

En términos generales, y sin perjuicio de lo que después se verá, en terreno adscrito como suelo no urbanizable, cualquiera que sea su categoría, se permite la realización de los actos precisos para la utilización y explotación agrícola, ganadera, forestal, cinegética o análoga a la que estén efectivamente destinados, conforme a su naturaleza y mediante el empleo de medios técnicos e instalaciones adecuados y ordinarios, que no supongan ni tengan como consecuencia la transformación de dicho destino, ni de las características de la explotación. Sin perjuicio de que los trabajos e instalaciones que se ejecuten queden sujetos a las limitaciones impuestas por la legislación civil y administrativa aplicables por razón de la materia y, cuando consistan en instalaciones u obras, deberán realizarse, además, ajustándose a la ordenación urbanística aplicable. Las condiciones que se establezcan en los PGOU o Planes Especiales para poder llevar a cabo los actos que abajo se describen en suelo no urbanizable deberá asegurar necesariamente su naturaleza y no inducir a la formación de nuevos asentamientos 55, ni tan siquiera en la categoría de Hábitat Rural Diseminado. También deberán prever las medidas precisas para corregir el impacto urbanístico, territorial y ambiental, y garantizar el mantenimiento, calidad y funcionalidad de infraestructuras y servicios públicos, así como asegurar la restauración de las condiciones ambientales y paisajísticas de los terrenos y de su entorno más próximo. Por último, los actos de construcción o edificación a realizarse en esta clase de suelo deberán también observar las siguientes reglas de directa aplicación (art. 57 LOUA): ser adecuados y proporcionados al uso a que se vinculen; tener el carácter de aislados; no tener más de dos plantas, salvo que el Plan prescriba otra cosa; presentar características tipológicas y estéticas adecuadas a su emplazamiento y a su integración entornual y evitar la limitación del campo visual y la ruptura o desfiguración paisajística el sitios abiertos o en perspectivas de núcleos o proximidades de carreteras y caminos con valor paisajístico. Además, si estos actos no están amparados por instrumento de planeamiento, en ningún caso deberán tener más de dos plantas de altura o de la media de los edificios ya construidos, cuando se trate de solar incluido en una manzana consolidada en más de sus dos terceras partes; presentar características tipológicas y estéticas adecuadas a su integración entornual, especialmente de existir edificios con valor arquitectónico o patrimonial histórico, y no entrañar la demolición de edificios con este valor ni suprimir dotaciones existentes.

c.1 En los terrenos adscritos a las categorías de suelo no urbanizable de especial protección, el derecho anterior (actos realizables: segregaciones rústicas, previa declaración municipal de innecesariedad 56, obras, construcciones o edificaciones e instalaciones) tiene como límites su compatibilidad con el régimen de protección a que estén sujetos siempre y cuando así lo permita la legislación sectorial o la ordenación del territorio que haya determinado esta categoría o por la ordenación específica que para los mismos establezca el PGOU o Plan Especial. Estando sujetas a su aprobación y en su caso, licencia municipal.

c.2 En los terrenos clasificados como suelo no urbanizable que no estén adscritos a categoría alguna de especial protección pueden realizarse las obras o instalaciones precisas para el desarrollo de las actividades enumeradas en el art. 50. B).a) 57, siempre y cuando no estén expresamente prohibidas por la legislación aplicable en atención a la materia por los Planes de Ordenación del Territorio, PGOU o por los Planes Especiales. Añadir que en estas categorías de suelo están prohibidas las actuaciones que comporten un riesgo previsible y significativo, directo o indirecto, de inundación, erosión o degradación del suelo, siendo nulos de pleno derecho los actos administrativos que las autoricen o contravengan lo dispuesto en la legislación aplicable por razón de la materia o en los planes urbanísticos.

Se permiten también las segregaciones, edificaciones, construcciones, obras e instalaciones que, estando expresamente permitidas por el PGOU o el Plan Especial sean consecuencia de:

Todos estos actos se sujetan a licencia municipal, excepto las segregaciones de naturaleza rústica cuya finalidad no sea la implantación de usos urbanísticos 58 una vez obtenida la pertinente declaración municipal de innecesariedad de licencia.

Son asimismo autorizables Actuaciones de Interés Público en terrenos que tienen el régimen del suelo no urbanizable, previa aprobación del correspondiente Plan Especial o Proyecto de Actuación como se abordará a continuación.

c.3 En las categorías de suelo no urbanizable de carácter natural o rural y del Hábitat Rural Diseminado, se permite la realización de las obras, construcciones, edificaciones o instalaciones y el desarrollo de usos y actividades que, no previstas en art. 50 B) a), se legitimen por los Planes de Ordenación del Territorio, PGOU o por Planes Especiales, así como, en su caso, por los instrumentos previstos en la legislación ambiental.

c.4 En suelo no urbanizable en el que deban implantarse o por el que deban discurrir infraestructuras y servicios, dotaciones o equipamientos públicos (art. 52. 3 LOUA) sólo podrán llevarse a cabo construcciones, obras e instalaciones en precario y de naturaleza provisional, ejecutadas con materiales fácilmente desmontables, destinadas a uso meramente temporal. A requerimiento del Ayuntamiento deberán ser desmanteladas y cesar el uso, sin derecho a indemnización alguna. La eficacia de esta licencia de carácter provisional queda sujeta a la prestación de garantía que cubra el importe mínimo de los gastos de demolición, y a la inscripción en el Registro de la Propiedad (art. 177.1 e) LOUA en relación con el art. 76 59 del Real Decreto 1093/1997, de 4 de julio, por el que se aprueban las normas complementarias al Reglamento para la ejecución de la Ley Hipotecaria sobre inscripción en el Registro de la Propiedad de actos de naturaleza urbanística) del carácter precario del uso, construcciones, obras e instalaciones y deber de demolición y cese sin indemnización a requerimiento del Municipio.

1.2.D) Examen particularizado de las Actuaciones de Interés Público

De la lectura conjunta del Capítulo V del Título I (artículos. 42 y 43) y arts. 46, 52, 53.2, especialmente, así como preceptos concordantes y complementarios de la LOUA, y de la Instrucción 1/2003, de la Secretaría General de Ordenación del Territorio y Urbanismo, en relación con la entrada en vigor y aplicación de esta Ley, dictada en desarrollo de las competencias asignadas a esa Secretaría por el Decreto 11/2003, de 28 de enero, por el que se modifica la estructura orgánica de la COPT, resulta:

d.1 Régimen jurídico aplicable

La Ley andaluza entró en vigor el pasado día 20 de enero de 2003 60. No obstante el régimen que contemplan sus Disposiciones Transitorias, por expreso mandato de la DT1ª, serán de aplicación íntegra, inmediata y directa desde este día, cualquiera que sea el instrumento de planeamiento que esté en vigor y sin perjuicio de la continuación de su vigencia, los Títulos II (El Régimen Urbanístico del Suelo), Título III (Instrumentos de Intervención del Mercado del Suelo), Título VI (La Disciplina Urbanística) y Título VII (Las Infracciones Urbanísticas y Sanciones). Asimismo, la DT9ª declara aplicable supletoriamente en nuestra Comunidad y en lo que sea compatible con la Ley y otras disposiciones vigentes, el Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Planeamiento; Real Decreto 3288/1978, de 25 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento de Gestión Urbanística y Real Decreto 2187/1978, de 23 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Disciplina Urbanística, hasta tanto no se produzca su desplazamiento por el desarrollo reglamentario a que se refiere la Disposición Final Única. Además, la Orden de 18 de marzo de 2003 conectada con la DT4ª LOUA ha mantenido de forma transitoria la vigencia de las resoluciones de delegación de competencias urbanísticas en los Ayuntamientos, en desarrollo del Decreto 77/1994, de 5 de abril, por el que se regulaba el ejercicio de las competencias de la Junta de Andalucía en materia de Ordenación del Territorio y Urbanismo, determinándose los órganos a los que se atribuyen, Decreto finalmente derogado por el Decreto 193/2003, de 1 de julio, por el que se regula el ejercicio de las competencias de la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía en materia de Ordenación del Territorio y Urbanismo. Por ello se impone asumir los criterios interpretativos de la Instrucción citada y establecer una orientación completa en la determinación del régimen jurídico aplicable a lo que la LS/92 denominaba “edificaciones e instalaciones de utilidad pública e interés social (UPIS, para abreviar) que hayan de emplazarse en el medio rural”, (art. 16.3 61) -que fue asumido como derecho propio de la Comunidad Autónoma de Andalucía según el art. único de la Ley 1/1997 de 18 de junio- y que con la vigencia de la norma andaluza pasar a ser “Actuaciones de Interés Público (AIP, más corto) en terrenos con el régimen del suelo no urbanizable”. Y ello hasta tanto se cumpla el mandato del art. 52.7 LOUA y reglamentariamente se detallen las condiciones de ordenación de los diferentes actos de realización de obras, construcciones, edificaciones e instalaciones y se definan los requisitos documentales de los proyectos de autorización.

Siguiendo de cerca el Capítulo 4 de la Instrucción 1/2003, en conexión con lo preceptuado en el art. 16.3 LS/92 y 44 del RGU en relación a lo dispuesto en los arts. 38, 42.3. b) y arts. 68 y ss de la Ley 30/92, se entiende que la fecha de inicio de estos procedimientos coincide con la fecha en que la solicitud haya tenido entrada en Registro municipal, por ser ésta la Administración competente para resolver con la Ley 7/02. Habida cuenta que en el régimen de derecho transitorio indicado por la LOUA no se contemplan específicamente los procedimientos de autorización de actos en suelo no urbanizable, es por lo que habrá acudir supletoriamente al Derecho Civil y a los principios generales del Derecho (siendo un principio, como dice esta Instrucción “que los procedimientos iniciados antes de la entrada en vigor de la nueva norma deben seguir por el mismo procedimiento regulado en la fecha de su inicio, si bien en cuanto a la Administración competente para la resolución debe seguirse el régimen que establezca la nueva norma legal. Todo ello salvo que la Ley sobrevenida contenga normas concretas de transitoriedad que determinen un régimen distinto al expresado”). Recordar también que según señala el Anexo II, apartado 8.2.2 de la Ley 9/2001, de 12 de julio, que establece el sentido del silencio administrativo y los plazos de determinados procedimientos como garantías procedimentales para los ciudadanos,62 el plazo para resolver los procedimientos de autorizaciones en suelo no urbanizable es de seis meses, siendo el sentido del silencio desestimatorio.

Distinguiéndose los siguientes supuestos:

- Procedimientos de declaración de UPIS iniciados con anterioridad a la entrada en vigor de la LOUA (día 20 de enero de 2003) que se resuelven dentro del plazo de seis meses desde su inicio

En cuanto a las fases procedimentales y órganos competentes para informar y resolver, se observará este régimen establecido en la Ley 1/1997 (es decir, el previsto en el art. 16.3 LS/92, 44 RGU y 12.1.3º del Decreto 77/94), sin perjuicio de la posterior obtención de la licencia municipal de obras:

Ahora bien, podía ocurrir que en virtud de la competencia que atribuía el art. 20.2 del D.77/94 y de conformidad con lo establecido en la Ley 3/1983, de 1 de junio, de Organización Territorial de la Comunidad Autónoma de Andalucía, mediante resolución del Consejero de Obras Públicas y Transportes de la Junta de Andalucía, se podía delegar en los Ayuntamientos las competencias en materia urbanística enumeradas en el art. 22 del Decreto 77/94, una vez aceptada por el Ayuntamiento Pleno -sin perjuicio de lo establecido en el art. 21, en orden a lograr una mayor eficacia en la gestión pública y una mayor participación ciudadana- entre las que se encontraba la “8º.- Autorización en suelo no urbanizable, mediante resolución definitiva del correspondiente procedimiento, de las edificaciones e instalaciones de utilidad pública o interés social que hayan de emplazarse en el medio rural, así como de los edificios aislados destinados a viviendas familiares, en lugares en los que no exista posibilidad de formación de núcleos de población”. Por tanto, el procedimiento era el siguiente en caso de ejercicio delegado por parte del Ayuntamiento de la competencia de la Junta de Andalucía para la autorización en suelo no urbanizable:

Por lo que se refiere a la Ley aplicable al sentido de la resolución aprobatoria o denegatoria, será la Ley de Ordenación Urbanística puesto que el régimen del suelo no urbanizable está recogido en el art. 52 LOUA, que determina las condiciones de utilización de esta clase de suelo en caso de solicitud de AIP, precepto incardinado en el Título II de LOUA, que como ya sabemos es de directa e inmediata aplicación.

- Procedimientos de declaración de UPIS iniciados con anterioridad a la entrada en vigor de la LOUA (día 20 de enero de 2003) que no se hayan resuelto dentro del plazo de seis meses desde su inicio

A su vez, hay que subdistinguir:

En estos dos casos, se propone en la Sección Segunda de la Instrucción que la competencia para la resolución recaiga únicamente en los Ayuntamientos si de la naturaleza, entidad u objeto de la actividad no resulta incidencia o transcendencia territorial supramunicipal. En caso contrario, será la CPOTU la competente.

- Procedimientos AIP iniciados con posterioridad a la entrada en vigor de la LOUA

Se aplica íntegramente la Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía, como se verá a continuación.

d.2 Noción legal de Actuaciones de Interés Público (art. 42 LOUA)

Se consideran por la Ley Andaluza AIP en terrenos clasificados por el PGOU como suelo no urbanizable o que tengan el régimen de éste (terrenos clasificados como suelo urbanizable no sectorizado para los que no se haya aprobado Plan de Sectorización -art. 53.2) todas aquellas actividades de intervención singular, de promoción pública o privada, con incidencia en la ordenación urbanística, en las que concurran los requisitos de utilidad pública o interés social, así como la procedencia o necesidad de su implantación en suelos que tengan este régimen jurídico, con el que serán compatibles y no inducirán a la formación de nuevos asentamientos ni siquiera en la categoría de Hábitat Rural Diseminado 63. Así pues, únicamente pueden tener por objeto la realización de edificaciones, construcciones, obras e instalaciones, para la implantación en este suelo de infraestructuras, servicios, dotaciones o equipamientos, así como para usos industriales, terciarios, turísticos no residenciales u otros análogos.

Las determinaciones fijadas en el PGOU o Plan Especial para llevar a efecto estas AIP asegurarán, en cualquier caso, la preservación de la naturaleza de esta clase de suelo, con la adopción de cuantas medidas correctivas sean obligatorias para disminuir la incidencia urbanística, territorial y ambiental, y garantizar el mantenimiento y funcionalidad de las infraestructuras y servicios públicos, así como garantizar la restauración de las condiciones medio ambientales y paisajísticas del suelo y alrededores. Las Normativas Directoras para la Ordenación Urbanística harán una definición orientativa de los tipos de actividades que por su objeto puedan considerarse AIP. No tienen la consideración de AIP a los efectos de la Ley andaluza, las actividades de obras públicas ordinarias a que se refiere el art. 143 (es decir, las obras públicas que requiere la ejecución del planeamiento, salvo la edificación, cuando no esté previsto en el planeamiento urbanístico ni se efectúe por el Municipio delimitación de unidades de ejecución, que se llevarán a cabo de acuerdo con la legislación aplicable por razón de la Administración Pública actuante) ni la implantación de infraestructuras y servicios para las que las legislación sectorial establezca un procedimiento especial de armonización con la ordenación urbanística.

d.3 Procedencia de Plan Especial o Proyecto de Actuación para la aprobación de AIP

Las AIP requieren la pertinente aprobación de Plan Especial o Proyecto de Actuación, según se abordará a continuación, y el otorgamiento posterior, en su caso, de preceptiva licencia municipal urbanística, sin perjuicio del resto de autorizaciones administrativas exigibles. Con la aprobación del Plan o Proyecto se apreciará la concurrencia de los requisitos señalados en el primer párrafo del apartado anterior, y conllevará la aptitud de los terrenos necesarios en los términos y plazos precisos para su legitimación, vencidos los cuales cesará la vigencia de la cualificación.

1) Procede la redacción de Plan Especial cuando en una actividad concurra alguna de las siguientes circunstancias (art. 42.4):

  1. Comprender terrenos pertenecientes a más de un término municipal.

  2. Tener incidencia o transcendencia territorial supramunicipal por su naturaleza, entidad u objeto.

  3. Afectar a la ordenación estructural del PGOU.

  4. Cuando comprenda una superficie superior a 50 hectáreas, en todo caso.

2) En todos los demás casos procederá la formulación de Proyecto de Actuación.

d.4 Contenido del Plan Especial y del Proyecto de Actuación

El Plan Especial y el Proyecto de Actuación se formalizará con una Memoria con los documentos necesarios, incluida planimetría, para expresar con claridad y precisión las siguientes determinaciones:

  1. Administración Pública, entidad o persona promotora de la actividad, precisando todos los datos necesarios identificadores.

  2. Descripción detallada de la actividad, incluyendo en todo caso la situación, emplazamiento y delimitación de los terrenos afectados; caracterización física y jurídica de los terrenos y características socioeconómicas de la actividad; características de las edificaciones, construcciones, obras e instalaciones que integre, con inclusión de las exteriores necesarias para la adecuada funcionalidad de la actividad y de las construcciones, infraestructuras y servicios públicos existentes en su ámbito territorial de incidencia; y plazo de inicio y terminación de las obras, con determinación, en su caso, de las fases en que se divida la ejecución.

  3. Justificación y fundamentación, en su caso, de los siguientes extremos: utilidad pública o interés social de su objeto; viabilidad económico-financiera y plazo de duración de la cualificación urbanística de los terrenos, legitimadora de la actividad; procedencia o necesidad de la implantación en suelo no urbanizable, justificando la ubicación concreta propuesta y su incidencia urbanístico-territorial y ambiental, así como de las medidas para la corrección de los impactos territoriales y ambientales; compatibilidad con el régimen urbanístico de la categoría de suelo no urbanizable, correspondiente a su situación y emplazamiento. Y por último, la no inducción de la formación de nuevos asentamientos.

  4. Obligaciones asumidas por el promotor de la actuación, constando como mínimo las correspondientes a los deberes legales derivados del régimen de la clase de suelo no urbanizable; solicitud de licencia urbanística municipal 64 en el plazo máximo de un año a partir de la aprobación del correspondiente Plan Especial o Proyecto de Actuación, salvo en los casos exceptuados por esta Ley de la obtención de licencia previa; y pago de la prestación compensatoria 65 en suelo no urbanizable y constitución de garantía 66, en su caso, de acuerdo con lo regulado en los arts. 52.4. y 5.

  5. Cualquier otra determinación que complete la caracterización de la actividad y permita valorar adecuadamente los requisitos exigibles.

  6. De tener la AIP además la condición de Actuación con Incidencia en la Ordenación del Territorio según el art. 30 y apartado II del Anexo de la Ley 1/1994, de 11 de Enero de la Comunidad Autónoma de Andalucía 67, el Plan Especial o Proyecto de Actuación deberá especificar asimismo las incidencias previsibles en la ordenación del territorio siguiendo al art. 31. Y todo para que sea evacuado el informe del art. 30 previamente a la aprobación de aquéllos instrumentos.

d.5 Tramitación de procedimiento para aprobación de Plan Especial (arts. 14, 31, 32 y 33 LOUA)

Los Planes Especiales pueden ser municipales o supramunicipales y tienen por objeto, entre otras finalidades, el establecer, desarrollar, definir y, en su caso, ejecutar o proteger infraestructuras, servicios, dotaciones o equipamientos, así como implantar aquellas otras actividades caracterizadas como AIP en terrenos que tengan el régimen del suelo no urbanizable (art. 14.1.a) LOUA), formulados en desarrollo de PGOU, en ausencia del mismo, o en desarrollo directo de Planes de Ordenación del Territorio (apartado 2, letras a), b) y c) del art. 14). Para esta finalidad deberán los Planes Especiales valorar y justificar de manera expresa la incidencia de sus determinaciones con las que, con carácter vinculante, establezcan los planes territoriales, sectoriales y ambientales, sin que en modo alguno puedan sustituir a los Planes de Ordenación del Territorio ni a los PGOU en su función de instrumentos de ordenación integral, no obstante las limitaciones de uso que puedan establecer.

Corresponde a los Municipios la aprobación definitiva de los Planes Especiales de ámbito municipal, salvo aquellos cuyo objeto, naturaleza o entidad incluya actuación o actuaciones urbanísticas con incidencia o interés supramunicipal o determinaciones propias de la ordenación estructural de los PGOU, que corresponde a la Consejería competente en materia de urbanismo (Consejería de Obras Públicas y Transportes, al día de hoy). La aprobación definitiva municipal de las innovaciones de los Planes Especiales requiere la emisión previa y preceptiva de informe por parte de la COPT, a emitir en el plazo de un mes desde la aportación del expediente completo (art. 31).

Como ya se adelantó, procede la formulación de Plan Especial cuando en una actividad concurra alguna de las siguientes circunstancias:

  1. Comprender terrenos pertenecientes a más de un término municipal: en presencia de este supuesto se considera que la aprobación inicial y definitiva correspondería a la COPT.

  2. Tener incidencia o transcendencia territorial supramunicipal por su naturaleza, entidad u objeto: correspondería la aprobación inicial y provisional a los Municipios, y la definitiva a la COPT.

  3. Afectar a la ordenación estructural del PGOU: la aprobación inicial y provisional sería Municipal, y autonómica la definitiva.

  4. En todo caso, cuando comprenda una superficie superior a 50 hectáreas: si afectare a la ordenación estructural del PGOU, regiría el criterio del apartado anterior. De no afectar a la misma, la aprobación inicial y definitiva estaría atribuida al Municipio correspondiente.

Hay que tener en cuenta también que el art. 21.1 j) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local atribuye al Alcalde como Presidente de la Corporación la potestad de aprobar los instrumentos de planeamiento de desarrollo del planeamiento general no expresamente atribuidas al Pleno, así como la de los instrumentos de gestión urbanística y de los proyectos de urbanización, siendo delegable en Comisión de Gobierno Municipal (apartado 3). Y que corresponde en todo caso al Pleno (art. 22.2 c) con régimen de mayoría absoluta (art.47.3 i) la aprobación inicial del planeamiento general y la aprobación que ponga fin a la tramitación municipal de los planes y demás instrumentos de ordenación previstos en la ordenación urbanística.

El procedimiento para la aprobación de Plan Especial consta de las siguientes fases:

  1. Iniciación a instancia de persona interesada, acompañada de tres copias del proyecto completo en su contenido sustantivo y documental; o bien de oficio por la Administración competente para su tramitación, conforme a lo dicho, mediante aprobación inicial adoptada a iniciativa propia o a requerimiento de otra Administración o Entidad pública.

  2. Decreto de la Alcaldía Presidencia o resolución motivada acordada en Comisión de Gobierno Municipal (al ser su ejercicio delegable (art. 21.1 j) en relación con art. 21. 3 LBRL) declarando su inadmisión a trámite, si el uso propuesto es incompatible con lo dispuesto en la Leyes de ordenación territorial, Leyes urbanísticas, Leyes sectoriales o PGOU, con recurso potestativo de reposición y contencioso-administrativo.

  3. Si se emite informe técnico desfavorable sobre la documentación aportada, se requerirá por el Concejal Delegado con competencia en Urbanismo al solicitante dentro del mes siguiente a la recepción, para que subsane y, en su caso, mejore la documentación, con apercibimiento de tenerle por desistido mediante resolución expresa -arts. 42, 71 y 76.2 de la Ley 30/92- (el requerimiento suspenderá el transcurso del plazo máximo para notificar la resolución). Instancia del interesado subsanando las deficiencias detectadas.

  4. Informe técnico favorable sobre la documentación aportada e informe jurídico con propuesta de resolución.

  5. Resolución de aprobación inicial adoptada por la Administración competente.

  6. En la misma resolución se acordará apertura de trámite de información pública por plazo no inferior a un mes, y se requerirán los informes, dictámenes u otro tipo de pronunciamientos de los Órganos y Entidades administrativas gestores de intereses públicos afectados, previstos legalmente como preceptivos, que deberán ser emitidos en esta fase y en los plazos que establezca su regulación específica. En los Planes Especiales de ámbito supramunicipal o cuando su objeto incida en competencias de Administraciones supramunicipales, se practicará de forma simultánea, comunicación a los restantes órganos y entidades administrativas gestores de intereses públicos con relevancia o incidencia territorial para que, si lo estiman pertinente puedan comparecer en el procedimiento y hacer valer las exigencias que deriven de dichos intereses 68. Deberá llamarse a trámite de información pública a los propietarios de terrenos comprendidos en el ámbito del Plan Especial, que figuren como tales en el Registro de la Propiedad y en el Catastro, mediante comunicación de la apertura y duración del período de información pública al domicilio que figure en aquéllos.

  7. A la vista del resultado de la información pública y alegaciones, la Administración competente de la tramitación acordará la aprobación provisional y su remisión a la Administración competente para la aprobación definitiva. O bien si es competente la Administración Local para la aprobación definitiva, resolverá en ella la estimación o desestimación de las alegaciones, con las modificaciones adecuadas, previo informe de la Delegación Provincial de la COPT. De no afectar sustancialmente las modificaciones a determinaciones pertenecientes a la ordenación estructural, o no se alteren los intereses públicos tutelados por los órganos y entidades que emitieron los informes, no será preceptiva la repetición de estos trámites, si bien la resolución de aprobación provisional deberá recoger estas modificaciones no sustanciales.

  8. Tras esta aprobación provisional, la Administración competente para la tramitación requerirá a los Órganos y Entidades administrativas que han de emitir informe vinculante para que en presencia del documento y del informe ya emitido, ratifiquen o ajusten, en su caso, el contenido del mismo.

En este tipo de procedimiento iniciado a instancia de parte, una vez vencido el plazo de tres meses desde que la instancia tuvo entrada en Registro en el Órgano competente y no haya sido notificada la resolución aprobatoria inicial, el particular puede instar el sometimiento a información pública por propia iniciativa siguiendo el cauce previsto en el art. 32.3 que más adelante se verá. Una vez practicada esta información pública por el interesado, podrá enviar la documentación justificativa de la observancia de este trámite junto con los restantes documentos exigidos a la Consejería competente en materia de urbanismo para que emita, en su caso, el informe previsto en el art. 31.2.C). Evacuado el mismo, o transcurrido el plazo para ello, se solicitará al Órgano competente la aprobación definitiva que se notificará expresamente en plazo tope de tres meses. De superarse este lapso de tiempo, el interesado podrá entender estimada su solicitud, salvo que hubiese la Consejería hubiese informado en sentido desfavorable. Si la aprobación definitiva compete a la Consejería, una vez agotados en su totalidad los plazos anteriores, el interesado podrá instar ante ésta la aprobación definitiva, la que requerirá al Ayuntamiento responsable de la tramitación de la iniciativa particular la remisión del expediente en tiempo de diez días, sin que tenga esta Administración más competencias para adoptar otra decisión. En este caso, al plazo máximo de resolución sobre la aprobación definitiva será de tres meses desde la reiteración de la solicitud, transcurrido el cual sin notificación expresa, el interesado podrá entender estimada su solicitud, salvo que afecte a la ordenación estructural.

De no apreciarse la existencia de deficiencia documental o procedimiental alguna, el Órgano competente resolverá motivadamente sobre la aprobación definitiva o su denegación. Según el Decreto 193/2003, de 1 de julio, por el que se regula el ejercicio de las competencias de la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía en materia de Ordenación del Territorio y Urbanismo, compete a la Secretaría General de Ordenación del Territorio y Urbanismo (art. 6.3.b) la formulación y aprobación de los planes especiales para la implantación de AIP en suelo no urbanizable cuyo ámbito sea la totalidad de una Provincia o supraprovincial, en desarrollo de los arts. 31.2.a.a), 31.2.B.b) y 42.4 LOUA; coresponde a la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio y Urbanismo en todos los Municipios (art.13.2.b), los Planes Especiales para la implantación de AIP en suelo no urbanizable cuando no afecten a la totalidad de la Provincia en desarrollo de los arts. 31.2.B.a), 42.3 y Disposición Transitoria Séptima LOUA. Y el art. 14.1.f) asigna a las Delegaciones Provinciales de la COPT la formulación de los Planes Especiales para la implantación de AIP en suelo no urbanizable cuyo ámbito sea supramunicipal sin alcanzar a la totalidad de la Provincia, en desarrollo de los arts. 31.2.A.a) y 42.4 LOUA.

d.6 Tramitación de procedimiento para aprobación de Proyecto de Actuación (art. 43 LOUA)

a) Solicitud del Promotor con el contenido del art. 70 de la Ley 30/92 acompañada del Proyecto de Actuación y demás documentación exigida y enumerada en el epígrafe d.4.

b) Si la solicitud de iniciación no reuniere los anteriores requisitos por hacerlo constar informe técnico o jurídico, en su caso, evacuado al efecto, se requerirá al interesado para que en plazo de diez días, subsane la falta o acompañe los documentos preceptivos, con indicación de que, si así no lo hiciera se le tendrá desistido de su petición, previa resolución que deberá ser dictada en los términos previstos en el art 42 (art. 71 Ley 30/92

c) Resolución de la Alcaldía-Presidencia sobre su admisión o inadmisión a trámite, de concurrir o no en la actividad propuesta los requisitos estudiados (art. 21.1 j), por analogía, de la Ley 7/85:

d) Admitido a trámite, se abre trámite de información pública por plazo de 20 días, mediante anuncio en BOP, con llamamiento a los propietarios de terrenos incluidos en el ámbito del proyecto.

e) Por el Ayuntamiento se remitirá a la Delegación Provincial de la COPT el resultado de la información pública a fin de que informe preceptivamente al efecto en plazo no superior a treinta días (art, 14.1g) del D.193/03).

f) Resolución motivada adoptada por el Ayuntamiento Pleno aprobando o denegando el Proyecto de Actuación, o denegación presunta por transcurso del plazo de seis meses desde la entrada de la solicitud en debida forma sin notificación de resolución expresa.

g) Publicación de la resolución en BOP, frente a la que cabe directamente recurso contencioso administrativo o potestaivo de reposición en los términos antes tratados.

Transcurrido el plazo de seis meses desde la formulación de la solicitud en debida forma sin notificación de resolución expresa, se entenderá denegada la autorización solicitada (art. 43.2 LOUA).

d.7 Solicitud y otorgamiento de licencia urbanística municipal y de apertura

A partir de la aprobación del Proyecto de Actuación o del Plan Especial, salvo en los casos exceptuados por la LOUA, se deberá solicitar para la Actuación de Interés Público ya autorizada, licencia municipal de obras y apertura (art. 22 del RSCL) en plazo máximo de un año (art. 172.3ª LOUA), distinguiendo el procedimiento a seguir para actuaciones sometidas a prevención ambiental (conocidas como actuaciones clasificadas) o las que no lo están (actuaciones inocuas):

  1. Se seguirá para las actuaciones inocuas el procedimiento de otorgamiento ex art. 172 LOUA y 242.1 y 6 LS/92 (que tiene el carácter de legislación básica conforme a la Disposición Derogatoria Única de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones) completado de forma supletoria (art. 149. 3 de la Constitución) y en lo que sea compatible, con el previsto en el art. 9 del RSCL hasta el desarrollo reglamentario de la LOUA (Disposición Final LOUA).

  2. En cuanto a las actuaciones clasificadas, es decir, las relacionadas en los Anexos Primero, Segundo y Tercero de la Ley 7/1994, de 18 de mayo, de protección Ambiental de Andalucía, la prevención ambiental se articula a través de medidas de Evaluación de Impacto Ambiental 70 (para actuaciones contempladas en el Anexo Primero), Informe Ambiental 71 (Anexo Segundo) y Calificación Ambiental 72 (Anexo Tercero). También son actuaciones clasificadas los proyectos, públicos o privados, consistentes en la realización de las obras, instalaciones o de cualquier otra actividad comprendida en los Anexos I y II de la Ley 6/2001, de 8 de mayo, de modificación del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de Evaluación de Impacto Ambiental 73, sometiéndose a los trámites en él previstos. El cumplimiento de estas medidas de prevención ambiental “no exime de la obtención de las autorizaciones, concesiones, licencias o informes que resulten exigibles con arreglo a la legislación especial y de Régimen Local” (art. 6 de la Ley 7/94), por lo que habrá que integrar los procedimientos ambientales en el procedimiento sustantivo para la obtención de licencia municipal de obra y apertura y que resulta también aquí aplicable, con las particularidades que resultan de la legislación sectorial. Todo ello sin perjuicio del régimen especial recogido en la Ley 13/1999, de 15 de diciembre, de Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas de Andalucía y Real Decreto 2816/1982, de 27 de agosto, Reglamento General de Policía y Espectáculos Públicos, que merecerá mayor comentario, respecto a los espectáculos, actividades y establecimientos mencionados en el Anexo y Catálogo del Decreto 78/2002, de 26 de febrero.

En todo caso, las licencias tendrán una duración limitada, aunque renovable, no inferior en ningún caso al tiempo que sea indispensable para la amortización de la inversión que requiera su materialización.

1.2.E) Viviendas unifamiliares

La LOUA incorpora una importante determinación en su regulación al estar únicamente permitidas las viviendas unifamiliares aisladas en suelo no urbanizable cuando estén expresamente previstas por el planeamiento y además, vinculadas a un destino relacionado con fines agrícolas, forestales o ganaderos. Por estar el art. que contempla su régimen (52.1.B b y 4) en el Título II, de aplicación inmediata u directa, en cuanto al procedimiento y la determinación de los órganos competentes para la tramitación se estará sujeto a las reglas vigentes en el momento de la solicitud. Correspondiendo a los Ayuntamientos la resolución de estos expedientes de viviendas unifamiliares vinculadas a estos destinos conforme a la asignación de competencias LOUA, y a las no vinculadas corresponderá su resolución a la Comunidad Autónoma de Andalucía. De forma que análogamente a lo ya estudiado, cuando el inicio del expediente sea anterior a la entrada en vigor de la LOUA, pero no haya transcurrido el plazo para resolver, la legislación aplicable será la de la LOUA, no siendo autorizables viviendas unifamiliares aisladas salvo que estén expresamente permitidas por el planeamiento y se acredite debidamente la vinculación a un destino agrícola, forestal o ganadero. Y cuando el inicio sea anterior a la entrada en vigor de la LOUA y haya transcurrido el plazo de 6 meses, el derecho aplicable es el de la Ley 1/97, es decir, el de la legislación en vigor en el momento en que la resolución debía de haber recaído.

1.3 Usos y obras provisionales

Al igual que el art. 17 de la Ley 6/98, de 13 de abril 74, permite la Ley andaluza en su art. 34 relativo a los efectos de la aprobación de los instrumentos de planeamiento, la autorización de usos y obras justificadas de carácter provisional sobre los terrenos “si no hubieren de dificultar la ejecución del correspondiente instrumento de planeamiento...que habrán de demolerse cuando lo acordare el Ayuntamiento, sin derecho a indemnización...”, sustrayéndolos temporalmente al destino que resulte de la clasificación y calificación del suelo y al régimen urbanístico que consecuentemente les fuese exigible. Así, se da por reproducido el art. 52.3 LOUA ya comentado. Igualmente, al art. 53 LOUA permite las construcciones, instalaciones y obras de naturaleza provisional hasta tanto no cuenten con ordenación pormenorizada, en los terrenos de suelo urbanizable no sectorizado y urbanizable sectorizado.

El otorgamiento de la autorización y sus condiciones deberán hacerse constar en el Registro de la Propiedad en la forma y con los efectos dispuestos por la legislación Hipotecaria, como señala el art. 34 en relación con el 177.1.e) LOUA y art. 76 del Real Decreto 1093/97, es decir mediante una nota al margen de la última inscripción de dominio de la finca correspondiente, sobre la base de solicitud del titular registral, o con su audiencia a requerimiento de la Administración actuante, a la que se acompañará certificación literal del acuerdo de concesión de la licencia. En dicha nota se expresará a la vista de la certificación administrativa “el deber de demolición de las edificaciones cuando lo acordare el Ayuntamiento, si derecho a indemnización en su caso y con las demás consecuencias previstas en la legislación urbanística”. Se pretende con ello alertar a terceros de la situación urbanística provisional conforme al planeamiento vigente y evitar reclamaciones indemnizatorias en caso de expropiación o demolición.

1.4 Obras objeto de órdenes de ejecución

Por expreso mandato de la Ley andaluza (art. 169.3 LOUA), no están sujetas a previa licencia las obras que sean objeto de órdenes de ejecución para reparación, conservación y rehabilitación de edificios y construcciones deterioradas y mejora en toda clase de edificios para su adaptación al entorno (en este último caso si estuviere previsto en las Ordenanzas Municipales) -art. 158 LOUA.

1.5 Actos de construcción o edificación, instalación y uso del suelo promovidos por los mismos Ayuntamientos

A los solos efectos de la Ley, la resolución municipal que apruebe o autorice estos actos de construcción o edificación, instalación y uso del suelo promovidos por los Ayuntamientos estará sujeta a los mismos requisitos y producirá los mismos efectos que la licencia urbanística, sin perjuicio de lo establecido en la legislación de régimen local -apartados 3 y 4 del art. 169 y 158 LOUA.

1.6 Actos promovidos por Administraciones Públicas

Como regla general, declara el art. 170 LOUA 75 que igualmente están sujetos a licencia municipal los actos relacionados en el art. 169 que se promovieren por Órganos de las Administraciones Públicas o Entidades de derecho público 76 adscrita o dependientes de la misma, distinta de la municipal. En primera lectura, esta declaración es una reafirmación del principio del sometimiento de todos los poderes públicos al ordenamiento jurídico, y del obligado cumplimiento de toda Administración a las disposiciones sobre ordenación urbanística contenidas en la legislación aplicable y en los instrumentos urbanísticos aprobados con arreglo a la misma, como garantía de la autonomía municipal consagrada en los arts. 137 y 140 CE. Ahora bien, como modula la STS de 19 de febrero de 2000, la intervención municipal a través de la licencia urbanística no es absoluta, sino que está limitada al ámbito estrictamente local en que se desenvuelve y al control preventivo de la legalidad urbanística, cediendo en aquellas grandes obras de señalado interés público que por su naturaleza y alcance sobrepasan la esfera estrictamente municipal al tener encuadre en el concepto más amplio de ordenación del territorio.

No obstante sigue diciendo el precepto andaluz, se exceptúan de esta regla general los actos de ejecución, realización o desarrollo de las obras públicas ordinarias al que alude al art. 143 y las de implantación de infraestructuras y servicios, cuando la legislación sectorial establezca un procedimiento especial de armonización o compatibilización urbanística, así como las amparadas y definidas en Planes Especiales cuyo ámbito comprenda más de un término municipal. En estos casos, los proyectos correspondientes deberán enviarse a los Ayuntamientos respectivos para consulta y concertación de sus contenidos por plazo no inferior a un mes, siendo preceptivo en virtud de la concertación procurar por las Administraciones la definición acordada de los términos de la ejecución, realización o implantación de las obras, instalaciones o usos contenidos en el proyecto. Una vez consensuadas las determinaciones de la ejecución, el comienzo de las obras o instalaciones, o la implantación de los usos, deberá comunicarse previamente a los Municipios interesados. También se dispensa de la obtención de licencia municipal, los actos promovidos por una Administración Pública en los que concurra un excepcional o urgente interés público. La Administración promotora del proyecto técnico deberá remitirlo al Municipio que corresponda para que en un mes de plazo, comunique la conformidad o disconformidad con el instrumento de planeamiento aplicable. De ser estos actos promovidos por la CAA o alguna de sus Entidades, en caso de plantearse disconformidad, las actuaciones deberán enviarse a la COPT para que, una vez evacuados los informes correspondientes y acompañado de su propuesta de resolución, sean elevados al Consejo de Gobierno, que decidirá final y ejecutivamente sobre la procedencia de la ejecución del proyecto. En este supuesto deberá ordenar, asimismo, la iniciación del procedimiento de innovación del instrumento de planeamiento que resulte afectado (art. 4.2.c) del Decreto 193/03 77).

En cuanto a la Administración del Estado, habrá que estar a lo dispuesto en el Número 2 del art. 244 LS/92, por ser declarada su constitucionalidad, que sobresale como expresión de la virtualidad de las circunstancias excepcionales que atiende para alterar las reglas ordinarias de competencia y procedimiento. Cuando el Ministro competente por razón de la materia aprecie la exigencia de razones de “urgencia o excepcional interés público” 78 en el proyecto de obras, podrá acordar la remisión del mismo al Ayuntamiento correspondiente para que en plazo de un mes manifieste la conformidad o no con el planeamiento urbanístico vigente. De ser disconforme, el Departamento interesado, a través del hoy Ministerio de Fomento, y previos los sucesivos informes del órgano competente de la Comunidad Autónoma (a evacuar en plazo de un mes ) y de la Comisión Central del Territorio y Urbanismo (hoy extinguida en virtud de la derogación de la DA 7ª que la creó), lo elevará al Consejo de Ministros a fin de decidir si procede la ejecución, y en este caso ordenará la iniciación del procedimiento de modificación del planeamiento conforme a la legislación urbanística. En todo caso, el Ayuntamiento podrá acordar la suspensión de las obras a que se refiere el art. 242.1 LS/92 cuando se pretendiesen ejecutar en ausencia o contradicción con la anterior notificación, de conformidad con el planeamiento y antes de la decisión de llevar a cabo la obra adoptada por el Consejo de Ministros, comunicando la suspensión al órgano redactor del proyecto y a Fomento. A solicitud del Ayuntamiento correspondiente, las obras que afecten directamente a la defensa nacional sólo podrán ser suspendidas con informe del Ministerio de Defensa, a propuesta de Fomento y mediante acuerdo del Consejo de Ministros.

Como hemos visto, el sistema legal previsto en ambas Leyes urbanísticas para solventar eventuales discordancias derivadas del ejercicio de las correspondientes funciones públicas por los Entes territoriales titulares de las competencias en conflicto consiste en parecido mecanismo articulador de la coordinación.

Por ello, abundan más los supuestos de exención de licencia municipal para evitar precisamente una eventual obstaculización municipal a obras de gran transcendencia general incluibles en el concepto de ordenación del territorio, más que en la noción de urbanismo 79. Por recabar varios ejemplos, el art. 127 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Aguas señala que: “1. Las obras hidráulicas de interés general y las obras y actuaciones hidráulicas de ámbito supramunicipal, incluidas en la planificación hidrológica, y que no agoten su funcionalidad en el término municipal donde se ubiquen, no estarán sujetas a licencia ni a cualquier acto de control preventivo municipal a los que se refiere el párrafo b) del apartado 1 del art. 84 de la Ley 7/1985, de 2 de abril. 2. Los Órganos urbanísticos competentes no podrán suspender la ejecución de las obras a las que se refiere el párrafo primero del apartado anterior, siempre que se haya cumplido el trámite de informe previo, esté debidamente aprobado el proyecto técnico por el órgano competente, las obras se ajusten a dicho proyecto o a sus modificaciones y se haya hecho la comunicación a la que se refiere el apartado siguiente. 3. El Ministerio de Medio Ambiente deberá comunicar a las Entidades Locales afectadas la aprobación de los proyectos de las obras públicas a que se refiere el apartado 1, a fin de que se inicie, en su caso, el procedimiento de modificación del planeamiento urbanístico municipal para adaptarlo a la implantación de las nuevas infraestructuras o instalaciones de acuerdo con la legislación urbanística que resulte aplicable en función de la ubicación de las obras”. La Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras, sigue también este criterio de no sujeción a licencia municipal, al indicar en su art. 12 que “las obras de construcción, reparación o conservación de carreteras estatales por constituir obras públicas de interés general, no están sometidas a los actos de control preventivo a que se refiere el art. 84.1.b) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local”. Y la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social, eximió también en su art. 160 del deber de obtener licencia municipal al Ente Gestor de Infraestructuras Ferroviarias, sin perjuicio de la aplicación a las mismas de lo dispuesto en el art. 244. 2 y 3 LS/92, respecto a la ejecución de infraestructuras ferroviarias, incluida la electrificación y señalización 80; señalando asimismo su art. 166.3 que “las obras de nueva construcción, reparación y conservación que se realicen en el ámbito del aeropuerto y su zona de servicio por AENA no estarán sometidas a los actos de control preventivo municipal a que se refiere el artículo 84.1.b) de la Ley 7/1985 (...) por constituir obras de interés general, lo que no debe interpretarse como una exención del impuesto municipal” 81. Continuará esta misma tendencia, el artículo 39 de la Ley 8/2001, de 12 de julio, de Carreteras de Andalucía, que califica las obras de carreteras y de las instalaciones dedicadas a la conservación del dominio público viario como de interés general, no estando sometidas a licencia urbanística ni a otros actos de control preventivo que establece la legislación de régimen local, sin perjuicio de los recursos pertinentes y del deber de informar al Municipio afectado con carácter previo al inicio de las obras. No obstante, las obras e instalaciones a ejecutar en zonas funcionales 82 y en el resto del dominio público viario, sí estarán sometidas a licencia municipal 83.

1.7 Situación legal de fuera de ordenación

Declara la Disposición Adicional Primera de la LOUA en situación de fuera de ordenación a aquellas construcciones o edificaciones e instalaciones, así como los usos y actividades existentes al momento de la aprobación de los instrumentos de planeamiento o resolución que ponga fin al procedimiento que resultaren disconformes con los mismos, distinguiendo 84 las totalmente incompatibles con la nueva ordenación (entre las que se encuentran en todo caso las que ocupan suelo dotacional público o impidan su destino efectivo), a las que se aplicará su régimen particular, de las que tan sólo son parcialmente incompatibles, en las que son autorizables alguna obra de mejora o reforma. El correspondiente instrumento de planeamiento, atendidas, en su caso, las recomendaciones contenidas en la Normativa Directora para la Ordenación Urbanística, delimitará la situación legal, los actos constructivos y los usos susceptibles, con especial particularización de actuaciones urbanizadoras y posterior edificación en unidades ejecutadas clandestina e ilegalmente en suelo no urbanizable, en las que no quepa medida de protección o de restauración de la legalidad alterada y sean determinadas como incompatibles con el modelo urbanístico proyectado. De no determinarse estas peculiaridades, sólo se admite genéricamente la realización de obras de conservación y reparación que garanticen la habitabilidad o utilización según el uso destinado. Única y excepcionalmente serán autorizables obras parciales y circunstanciales de consolidación siempre y cuando no esté prevista la expropiación o demolición a cinco años vista y no se aumente el valor de expropiación. Como ha quedado expuesto, el instrumento de planeamiento puede prever algunos usos de que pueden ser susceptibles las construcciones, edificaciones e instalaciones en situación de fuera de ordenación con las restricciones señaladas, puesto que esta situación no comporta necesariamente el derribo ni el cese de toda actividad (que supondría una expropiación sin justo precio) sino congelar un status quo. Por ello podría aceptarse el otorgamiento de licencias de apertura en estas construcciones respetando los usos permitidos por el instrumento para cada zona o sector con las restricciones comentadas para no dilatar su vida útil 85. Resalta este razonamiento la capital sentencia de 17 de abril de 1990 al sostener “...teniendo la licencia de apertura su propia autonomía y singularidad, la misma no puede depender de la obra del edificio en el que la actividad se hibiese dado, porque las cuestiones de edificación ilegal por falta de licencia o contravenir la otorgada tienen su específica regulación (hoy Capítulo V del Título VI LOUA) y no se puede aprovechar el trámite de licencia de instalación o apertura para tratar de solucionar los problemas de ilegalidad o falta de legalización de la de obras, que tiene su propio camino y tratamiento, pues las licencias de primera utilización de los edificios -al igual que las de apertura e instalación- han de otorgarse o denegarse con carácter tan reglado que la autorización correspondiente está obligada a resolverlas dentro de los límites previstos en la normativa urbanística aplicable y no pueden plantearse temas que desborden su propio ámbito, siendo el marco de las licencias de instalación