 | legislación actualidad jurisprudencia enlaces artículos tienda áreas temáticas cursos guía convenios | Buscar: |
| | legislación actualidad jurisprudencia enlaces artículos tienda áreas temáticas cursos guía convenios | Buscar: |
|
|
 |
|
La regulación del régimen disciplinario del personal que presta servicios en las administraciones públicas, en el anteproyecto de ley de Estatuto básico del empleado público | |
De: Carmen María Barreto Hernández
Fecha: Febrero 2006
Origen: Noticias Jurídicas
El anteproyecto de Ley de Estatuto Básico del Empleado Público (en adelante AEB) comienza su exposición justificando las razones que han motivado su redacción. Estas razones son las siguientes:
Frente a la heterogeneidad creciente del empleo público, la legislación vigente es demasiado uniforme. Los empleados públicos que prestan servicios en las Administraciones públicas tienen encomendados, en la actualidad, una gran diversidad de funciones, división de tareas y responsabilidades, lo que impide establecer unas reglas jurídicas uniformes para todos.
La uniformidad y rigidez del régimen jurídico de la función pública ha provocado su sustitución parcial por el derecho laboral y la consolidación de un modelo dual de empleado público. Ello lleva, como consecuencia más relevante, a que el personal que presta servicios a la Administración pública este sometido a regímenes jurídicos diferentes.
Características y exigencias comunes del empleo público y problemas que genera la dualidad de regímenes jurídicos. La existencia de distintos regímenes jurídicos de aplicación, ya se trate de personal funcionario o de personal laboral, no debe hacernos olvidar que todos son empleados públicos que prestan servicios en una Administración pública.
El objeto del AEB es que su ámbito de aplicación alcance a todo el personal que preste servicios a la Administración pública o en cualquier organismo o entidad dependiente de ella, no importa que tengan la consideración de funcionarios públicos o de personal laboral, facilitando la aproximación de las condiciones de empleo de unos y otros, evitando desigualdades y privilegios, dotándolos de unos mismos derechos y deberes. No obstante se deja abierta la posibilidad de que, en supuestos excepcionales, se puedan dictar normas de forma diferenciada. No hay que olvidar que esta posibilidad, aunque necesaria, puede llevar a que por la vía de la excepcionalidad se comience a dictar normas jurídicas distintas para unos y otros empleados públicos, dando origen nuevamente a las desigualdades jurídicas que se tratan de solventar.
Por otro lado, el AEB no pretende unificar los regímenes jurídicos de los funcionarios públicos y de los contratados laborales, sino que pretende integrar los principios y normas esenciales aplicables a todos ellos, tengan la condición que tengan, sin perjuicio de las reglas específicas que se establecen en el propio texto, para cada uno.
El régimen disciplinario vigente actualmente previsto para el personal funcionario y los contratados laborales, adolece de grandes diferencias, tanto en lo que se refiere al procedimiento, como a las infracciones y las sanciones, prescripción de las mismas, trámites jurídicos, entre otras. Las diferencias entre estos sistemas son en algunos aspectos excesivas, con ventajas e inconvenientes en ambos sistemas. Es evidente que se debe abordar una reforma del régimen disciplinario, unificando ambos regímenes, de aplicación a todo su personal, ya sea funcionario o laboral, donde se recoja lo bueno de ambos sistemas.
Con el AEB se pretende recoger unos principios generales del régimen disciplinario, para todos los empleados públicos, desarrollados, posteriormente, por las leyes para el personal funcionario y por los convenios colectivos para los contratados laborales.
El AEB recoge como principios generales de la potestad disciplinaria aplicable a los empleados públicos, los siguientes:
Principios de legalidad y tipicidad de las faltas y sanciones, en el sentido de que nadie puede ser sancionado por la comisión de faltas disciplinarias si en el momento de producirse el hecho e imponerse la sanción estas no estuvieran predeterminadas normativamente o en los convenios colectivos.
Principio de irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables y de retroactividad de las favorables al presunto infractor. El principio de irretroactividad viene recogido explícitamente en los artículos 9.3 y 25.1 de la Constitución al establecer que “nadie puede ser sancionado por accidente u omisiones que en el momento de producirse no constituyan…infracción administrativa según la legislación vigente en aquel momento”. Con respecto a la retroactividad de las favorables, no viene regulado expresamente en los artículos 25 y 9.3 de la Constitución, aunque puede deducirse de esta último mediante una interpretación “a sensu contrario”. Lo cierto es que en el derecho disciplinario es de aplicación este principio, tal y como ha reconocido de forma unánime tanto la doctrina como la jurisprudencia.
Principio de proporcionalidad, aplicable tanto a la clasificación de las infracciones y sanciones como a su aplicación. Ello implica que, en el derecho disciplinario por las Administraciones públicas se deberá guardar la debida adecuación entre la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y la sanción aplicada.
Principio de culpabilidad y de presunción de inocencia. La presencia de la culpabilidad debe siempre probarla quien ejercita la potestad sancionadora, en virtud del principio de presunción de inocencia amparado en el artículo 24 de la Constitución. El principio de culpabilidad debe quedar plenamente acreditado en cada una de las acciones o actos que se tipifican como constitutivos de una falta disciplinaria, a efectos de su posterior sanción. El principio de presunción de inocencia viene expresamente reconocido en el artículo 24 de la Constitución, como ya hemos señalado, así como en el artículo 137 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídica de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Los procedimientos sancionadores deberán respetar la presunción de no existencia de responsabilidad administrativa mientras no se demuestra lo contrario.
El artículo 1 del AEB, cuando regula el objeto y ámbito de aplicación del mismo establece lo siguiente: “El presente Estatuto tiene por objeto regular las bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos, así como establecer las normas comunes aplicables al resto de los empleados de las Administraciones públicas que presten servicio en régimen de derecho laboral”.
En el Capítulo XV del AEB, dedicado al régimen disciplinario, establece que “Los funcionarios públicos, el personal estatutario, el personal laboral y el personal directivo quedan sujetos al régimen disciplinario establecido en el presente Capítulo”.
Puede observarse que en el AEB, el ámbito de aplicación es, prácticamente, el mismo que actualmente. Así, el ámbito personal de aplicación, en el derecho disciplinario vigente, viene regulado en el Real Decreto 33/1986, de 10 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Régimen Disciplinario de los funcionarios de la Administración del Estado (en adelante RRD), y en los respectivos convenios colectivos para el personal laboral; siendo de aplicación tanto al personal funcionario, ya sea de carrera, interino o eventual; como al contratado laboral, fijo o temporal, respectivamente. Los altos cargos quedan fuera de su ámbito de aplicación.
El AEB introduce un nuevo concepto al establecer que el régimen disciplinario será igualmente de aplicación al personal directivo. El artículo 15 de este texto legal establece que, el personal directivo es aquel que desarrolla funciones directivas profesionales en las Administraciones Públicas, dejando que sean las leyes de Función Pública de la Administración General del Estado y de las Comunidades Autónomas las que establezcan su régimen jurídico así como los criterios materiales para determinar la condición del personal directivo. Por lo tanto, tendremos que esperar al desarrollo de este artículo para saber a quien se considera personal directivo.
En el AEB, si bien establece que las faltas disciplinarias pueden ser muy graves, graves y leves, al igual que la vigente Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública (en adelante LMRFP), se limita a tipificar las faltas muy graves.
Establece, con respecto al resto, que serán establecidas por Ley de las Cortes Generales o de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas o por los convenios colectivos en el caso de personal laboral, fijando las circunstancias que hay que tener en cuenta para ello, siendo estas las siguientes:
El grado en que se haya vulnerado la legalidad.
La gravedad de los daños causados al interés público, patrimonio o bienes de la Administración o de los ciudadanos.
El descrédito para la imagen pública de la Administración.
Actualmente, el desarrollo del régimen disciplinario de los funcionarios públicos se ha hecho a través de un reglamento. El AEB deja claro que la tipificación de las faltas graves y leves será regulada por una ley, implicando ello que el desarrollo del régimen disciplinario de los empleados públicos no podrá hacerse, esta vez, a través de un reglamento. En relación con la regulación de las faltas del personal laboral vienen reguladas, por regla general, en los respectivos convenios colectivos.
Con respecto a las faltas muy graves que prevé la AEB y las diferencias con las reguladas en el artículo 31 de la LMRFP y en el RRD, señalamos las siguientes:
Se regula junto al incumplimiento del deber de fidelidad a la Constitución, el de los respectivos Estatutos de Autonomía de las Comunidades Autónomas y Ciudades de Ceuta y Melilla, en el ejercicio de la función pública. Se trata de incorporar lo que ya se venía recogiendo en las leyes de Función Pública de las Comunidades Autónomas, la fidelidad a sus Estatutos de Autonomía.
Se le da nueva redacción a la falta de “violación de la imparcialidad, utilizando las facultades atribuidas para influir en procesos electorales de cualquier naturaleza y ámbito”, al sustituir los términos “neutralidad o independencia” de la normativa actual por el término “imparcialidad”.
Dejan de estar tipificadas como faltas muy graves, sin perjuicio de que puedan tipificarse por Ley como graves o leves, las siguientes :
La notoria falta de rendimiento que comporte inhibición en el cumplimiento de las tareas encomendadas.
El incumplimiento de las normas sobre incompatibilidades.
La participación en huelgas, a los que las tengan expresamente prohibida por la Ley.
Los actos limitativos de la libre expresión de pensamiento, ideas y opiniones.
Haber sido sancionado por la comisión de tres faltas graves en un periodo de un año.
El AEB establece la posibilidad de que sean tipificadas otras faltas muy graves en una Ley de Cortes Generales o de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas.
Las sanciones disciplinarias son la consecuencia aflictiva de las conductas antijurídicas del personal que presta servicios en la Administración. Las sanciones, al igual que en la normativa vigente, se caracterizan por afectar a los derechos profesionales del personal, con las características siguientes:
La separación de servicio de los funcionarios solo podrá imponerse por la comisión de faltas muy graves.
Para el personal laboral se regula el despido disciplinario, que solo podrá sancionar la comisión de faltas muy graves y comportara la inhabilitación para ser titular de un nuevo contrato durante un plazo máximo establecido en función de la gravedad de la falta.
Con respecto a estas dos sanciones, que son las más graves que pueden imponerse, no se especifica si la separación de servicio del funcionario tiene carácter irreversible, como actualmente, es decir que el funcionario separado del servicio no tiene posibilidad de reingresar posteriormente en cualquier Administración, ni aún superadas las correspondientes pruebas selectivas. Como se podrá observar, no ocurre lo mismo con el despido del personal laboral, dado que se deja abierta la posibilidad para que, en un momento posterior, dependiendo de la gravedad de la falta, pueda volver a ser contratado o llegue, incluso, a tener un vínculo funcionarial con la Administración. Este es uno de los aspectos que más diferencias crean en el régimen disciplinario del personal que presta servicios en la Administración, no dejándose claro en el AEB que consecuencias va a tener la separación de servicios de los funcionarios Habrá que esperar a un desarrollo posterior. Sí queremos significar que, si se sigue manteniendo esta diferencia no se va a conseguir la pretendida igualdad a la hora de regular los regímenes disciplinarios de los funcionarios y del personal laboral.
Suspensión de empleo y sueldo, con una duración máxima de 6 años. Esta sanción se regula tanto para los funcionarios como para el personal laboral. Se modifica la denominación de la suspensión de funciones vigente pero se mantiene el máximo de tiempo en que se puede estar en esta situación.
Se prevé la suspensión provisional como medida cautelar en la tramitación de un expediente disciplinario, con carácter excepcional sin que pueda exceder de 6 meses, salvo paralización del procedimiento imputable al interesado.
Traslado forzoso, con o sin cambio de localidad de residencia, sin derecho a indemnización, por el periodo en que cada caso se establezca. En la legislación vigente para los funcionarios, el traslado forzoso lleva aparejado el cambio de residencia. Con el AEB deja la posibilidad de que esta sanción se imponga sin necesidad de que implique el cambio de residencia. No se fija límite temporal a esta sanción y se regula para todo el personal.
Demérito, que consistirá en la penalización a efectos de carrera, promoción o movilidad voluntaria. Esta sanción supone una novedad para los funcionarios, no así para el personal laboral, estando prevista en algunos convenios colectivos. Afecta a los derechos relativos a la carrera profesional, de participar en los sistemas de provisión de puestos de trabajo, en los concursos, libres designaciones, promoción interna, etc. En el desarrollo que de esta Ley se realice, se tendrá que especificar claramente el alcance de la misma.
Apercibimiento. Sanción esta que ya viene regulada y que no supone sino una llamada de atención por el incumplimiento de los deberes y obligaciones del personal.
Cualquier otra que se establezca por Ley. Como podrá comprobarse, el AEB no agota las posibilidades de tipos de sanciones a imponer al personal sino que permite que por Ley puedan establecerse otras distintas.
Se establecen, asimismo, los criterios a tener en cuenta para la imposición de una u otra sanción, siendo estos los siguientes:
- El grado de intencionalidad, descuido o negligencia que se revele.
- El daño al interés público.
- La reiteración o reincidencia.
- El grado de participación.
Regulada de manera conjunta para todo el personal de la Administración, el AEB establece que la prescripción de las infracciones y sanciones será la prescrita en las Leyes que las establezcan, si bien, sí establece unos plazos para los supuestos en que estos no se fijen. Estos plazos, para el caso de las infracciones, será de 3 años para las faltas muy graves, 2 años para las graves y 6 meses para las leves. Con respecto a las sanciones tienen los mismos plazos de prescripción que el de las infracciones.
El RRD establece que las faltas muy graves prescribirán a los seis años, las graves a los dos años y las leves al mes. El plazo de prescripción comenzará a contarse desde que la falta se hubiese cometido.
En cuanto a las sanciones, las impuestas por faltas muy graves,
prescribirán a los seis años, las graves a los dos y
las leves al mes. Este plazo comenzará a contarse a partir del
día siguiente a aquél en que hayan adquirido firmeza
las resoluciones que las impongan, o desde que se quebrantase el
cumplimiento de la sanción si hubiese comenzado (RRD).
En
el AEB se rebajan los plazos de prescripción por la comisión
de faltas muy graves, tanto en el supuesto de las infracciones como
el de las sanciones, pasando de 6 años a 3 años. En
cuanto a las infracciones y sanciones por faltas leves se incrementa
el plazo de prescripción de 1 mes a 6 meses, ello es lógico
si se tiene en cuenta que la rapidez de la prescripción de las
infracciones cometidas impide, en muchas ocasiones, que estas sean
sancionadas.
La finalidad del procedimiento disciplinario se encuentra en la averiguación real y eficaz de unos hechos y, consecuentemente, con ello servir de base para la imposición de una sanción administrativa, consecuencia de la comisión de faltas graves o muy graves.
En el RRD el procedimiento disciplinario es excesivamente largo, articulándose sobre la base de las siguientes fases:
Ordenación
Iniciación
Desarrollo
Terminación
Se exige que para la imposición de sanciones por la comisión de faltas muy graves y graves, se inicie un procedimiento, en cambio la imposición de las sanciones por faltas leves solo es necesario la audiencia al interesado.El AEB hace una regulación mas simplificada del procedimiento disciplinario, y fundamentándose en los principios de eficacia, celeridad y economía procesal, se diferencia solo entre una fase instructora y otra sancionadora, encomendadas a órganos distintos. Se pretende, lógicamente, acabar con la lentitud del procedimiento actual dando una mayor agilidad en la resolución de los mismos.
Como podremos observar en el AEB, se consigue acercar los regímenes disciplinarios del personal que presta servicios en las Administraciones públicas sin perjuicio de las especificidades propias de los funcionarios y del personal laboral. Se pretende reducir el grado de desarrollo del procedimiento disciplinario que caracteriza al sistema actual, limitándose a regular las faltas muy graves, reduciéndolas con respecto a la legislación vigente, y estableciendo la posibilidad de ampliarlas, remitiendo, a una Ley posterior, la regulación de las faltas graves y leves. Por su parte, se tipifican las sanciones pero con la posibilidad de introducir otras posteriormente. El procedimiento se simplifica considerablemente reduciéndose las fases del mismo.
Carmen María Barreto Hernández.
Abogada. Técnico del Parlamento de Canarias.
Administrador General de la Administración Pública
de la Comunidad Autónoma de Canarias.
Borrador del anteproyecto de Ley de Estatuto Básico del
Empleado Público. Ministerio de Administraciones
Públicas.
JUAN MANUEL TRAYTER. Manual de Derecho
Disciplinario de los funcionarios públicos.
ASOCIACIÓN
ESPAÑOLA DE DERECHO DEL TRABAJO Y DE LA SEGURIDAD SOCIAL. Las
relaciones laborales en las Administraciones Públicas. El
régimen disciplinario:¿Hacia su laboralización
en el sector público?. Roberto Fernández Fernández
y Rodrigo Tascón López.
BELÉN MARINA JALVO.
El régimen disciplinario de los funcionarios
públicos.
FEDERICO A. CASTILLO BLANCO. Función
pública y poder disciplinario del Estado.
MIGUEL ÁNGEL
GUITIÉRREZ LLAMAZARES. Diccionario de régimen
disciplinario de los funcionarios públicos.
[Aviso Legal] http://noticias.juridicas.com