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Enajenación de viviendas integrantes del PMS, ocupadas por arrendatarios titulares de un derecho de adquisición preferente | |
De: Víctor Almonacid Lamelas
Fecha: Marzo 2007
Origen: Noticias Jurídicas
En memoria de Auxiliadora Jimeno Jiménez, excelente profesional y mucho mejor persona.
La STC 61/1997, de 20 de marzo, y la Ley 6/1998 (LSV) declaran la vigencia de diversos preceptos del TRLRSOU (Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, que aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre régimen del suelo y ordenación urbana) referidos al mismo: se trata de los artículos 276.1 y 2, sobre constitución del patrimonio y su naturaleza de patrimonio separado; y 280.1 sobre el destino de los bienes que lo integran; ambos tienen carácter básico y, por tanto, deben ser respetados por la Legislación de las distintas Comunidades Autónomas; también se declara la vigencia de los artículos 287.2 y 3, 288.2 y 3 y 289 sobre el derecho de superficie.
En consecuencia, de acuerdo con la distribución constitucional de competencias en esta materia, corresponde a las Comunidades Autónomas la regulación específica de los patrimonios públicos de suelo de su titularidad, así como la regulación de los patrimonios municipales de suelo de los Municipios de su ámbito territorial, respetando las bases de la Legislación estatal contenidas en los vigentes artículos 276 y 280.1 del TRLRSOU.
La naturaleza jurídica de los terrenos que integran los patrimonios municipales de suelo es la de bienes patrimoniales, aunque con notas peculiares en su Régimen Jurídico. El propio destino de esos patrimonios exige la condición de patrimonial, porque el cumplimiento de sus fines lleva consigo precisamente la posibilidad de enajenarlos y gravarlos.
En los patrimonios municipales de suelo los bienes que los integran constituyen un patrimonio separado de los restantes bienes municipales. El artículo 276.2 del TRLRSOU, de carácter básico, señala que «los bienes del patrimonio municipal del suelo constituyen un patrimonio separado de los restantes bienes municipales y los ingresos obtenidos mediante enajenación de terrenos o sustitución del aprovechamiento correspondiente a la Administración por su equivalente metálico, se destinarán a la conservación y ampliación del mismo».
La finalidad de los patrimonios públicos de suelo es «regular el mercado de terrenos, obtener reservas de suelo para actuaciones de iniciativa pública y facilitar la ejecución del planeamiento» (artículo 276 del TRLRSOU). Ahora bien, también se dispone que «una vez incorporados al proceso de urbanización y edificación, deberán ser destinados a la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública o a otros usos de interés social, de acuerdo con el planeamiento urbanístico» (artículo 280.1 del TRLRSOU). Estos fines del PMS, se hallan asimismo previstos en la legislación urbanística, como el art. 259 de la Ley 16/2005, de 30 de diciembre, de la Generalitat, Urbanística Valenciana, o el 125 de la Ley 5/1999, de 8 de abril, de urbanismo de Castilla y León. El primero de los citados establece literalmente:
Artículo 259. Carácter finalista de los patrimonios públicos del suelo.
El artículo 264 de la Ley 16/2005, de 30 de diciembre, de la Generalitat, Urbanística Valenciana (Transmisión de los bienes integrantes de los patrimonios públicos del suelo), dispone:
Por su parte, el art. 127 de la Ley 5/1999, de 8 de abril, de urbanismo de Castilla y León establece que la transmisión de los bienes de los patrimonios públicos de suelo podrá realizarse mediante cesión gratuita o enajenación por precio inferior al valor de su aprovechamiento a favor de determinadas Entidades públicas y privadas de interés público sin ánimo de lucro, y mediante enajenación o permuta por precio no inferior al valor de su aprovechamiento, de forma directa, a favor de los propietarios de la unidad de actuación.
En otro caso, los bienes de los patrimonios públicos de suelo solo podrán transmitirse mediante enajenación o permuta por precio no inferior al valor de su aprovechamiento, previo concurso público, cuyo Pliego de Condiciones señalará, según los casos, plazos de urbanización y edificación, precios máximos de venta o arrendamiento de las edificaciones, y demás condiciones que procedan; si el concurso quedara desierto, los terrenos podrán enajenarse directamente antes de un año conforme al mismo Pliego.
Además de las disposiciones urbanísticas específicas, respecto de las cesiones onerosas de PMS, aplicaremos las normas generales de contratación aplicables a la enajenación de bienes de las Entidades Locales, es decir, el Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas y el Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales en relación con la Ley del Patrimonio de las AAPP (en especial, la previa valoración pericial). El concurso es la fórmula prescrita con carácter general (a pesar de que el TRRL se refiere a la subasta), dado que existen objetivos de tipo social en la enajenación. Se trata, en definitiva, no de un contrato privado, sino administrativo especial (art. 5.2.b TRLCAP), en el que el Pliego de Condiciones fijará plazos máximos para la realización de las obras de urbanización y edificación, o solo de estas últimas si el terreno mereciera la calificación de solar, así como precios máximos de venta o arrendamiento de las edificaciones resultantes de la actuación. En particular debería hacerse constar en el pliego la circunstancia de que la participación en el concurso está condicionada a la existencia de uno o varios (en cada caso) arrendatarios titulares de un derecho de adquisición preferente, los cuales, tras el momento de cierre del plazo de presentación de ofertas, informados por la mesa de la oferta más ventajosa, tienen la oportunidad de igualarla y ser propuestos como adjudicatarios. Se trata de condiciones esenciales para garantizar el cumplimiento de los fines públicos perseguidos, de forma compatible con los derechos privados. Por ello, un concurso que no prevea esos compromisos genéricos y particulares estaría viciado y podría ser planteada su anulación. Si el concurso quedare desierto, la Administración podrá enajenar los terrenos directamente con arreglo al mismo Pliego de Condiciones que rigió el concurso, para evitar cambios en las condiciones de venta.
En este apartado debemos aplicar conjuntamente el derecho privado y el administrativo, por lo que en primer lugar aplicaremos el Código Civil, en cuanto a las normas sobre el tanteo (y retracto) respecto de la enfiteusis, en relación con el TRLCAP. Por ello debemos referirnos a los arts. 1636 y ss. de la norma, interpretándolos en relación con el derecho administrativo contractual (básicamente el TRLCAP), obteniendo, en síntesis, la siguiente conclusión:
Cuando se trate de enajenar el dominio del inmueble deberá avisarse al titular del derecho de tanteo, informándole del precio definitivo de licitación. En el procedimiento administrativo contractual este aviso deberá producirse antes de la adjudicación del concurso (ya que se trata de un tanteo, no de un retracto, el cual desplegaría sus efectos a posteriori). Dentro de los veinte días siguientes al del aviso, podrá el titular del derecho hacer uso de su derecho de tanteo, pagando el precio indicado. Si no lo verifica, perderá este derecho y podrá llevarse a efecto la enajenación (artículo 1637 del Código Civil en relación con el TRLCAP).
En definitiva, por tratarse de bienes integrantes del Patrimonio Municipal del Suelo sólo cabe, en efecto, el concurso. En dicho concurso, por el principio de libertad de pactos (art. 4 TRLCAP), interpretado en este caso en el sentido que permite dar un contenido amplio al pliego, y en relación con la naturaleza del contrato (administrativo especial) se pueden introducir cláusulas que tengan en cuenta los criterios objetivos necesarios que deben regir la enajenación de viviendas con finalidad social, y asimismo el derecho de adjudicación preferente al titular del mismo, arrendatario de la vivienda.
Este derecho de tanteo debe preverse desde el principio del procedimiento (pliego) y ejercerse antes de que se haya adjudicado la vivienda (en pleno procedimiento de contratación), y únicamente si se renuncia al tanteo cabría efectuar la propuesta de adjudicación. Si, por otra parte, se ejerce el tanteo, la propuesta de adjudicación y la adjudicación debe recaer en el titular de este derecho.
Finalmente, el contrato de arrendamiento de aquéllos a los que no se les adjudique la vivienda se extingue, de acuerdo con las normas del Código Civil sobre extinción de los arrendamientos, y una vez han renunciado a hacer efectivo su derecho de tanteo.
Víctor Almonacid Lamelas
Secretario de la Administración Local. Categoría superior.
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