Artículos Doctrinales: Derecho Administrativo

El personal eventual: Notas características del personal eventual (y III)

De: Francisco Javier Iturriaga Urbistondo
Fecha: Julio 2007
Origen: Noticias Jurídicas

VI. Notas características del personal eventual

Partiendo del concepto de “personal eventual” que se recoge en los apartados anteriores y que reproducimos a continuación, procedemos a analizar en profundidad las características esenciales que, junto con otras, otorgan a dicha figura su particular especificidad.

Definíamos al personal eventual como “... aquella persona que mediante un nombramiento libre se incorpora a la Administración Pública en una relación de naturaleza administrativa, ocupando puestos de trabajo no reservados a funcionarios de carrera, desempeñando con carácter temporal y en favor de determinados órganos o autoridades, funciones exclusivamente calificadas de confianza o asesoramiento especial, pudiendo en la Administración Local desempeñar también determinados puestos de trabajo de carácter directivo, siendo cesada libremente por la autoridad que le nombró y en todo caso de forma automática cuando se produzca el cese o expire el mandato de la autoridad a la que preste su funciones”.

A partir de esta premisa, las características más importantes que debemos señalar son las siguientes :

1. Nombramiento y cese discrecional.

El artículo 102 de la LFCE determina expresamente que “los funcionarios de empleo podrán ser nombrados y separados libremente sin más requisitos que los establecidos, en su caso, por disposiciones especiales”

Por su parte, el artículo 20.2 de la LMRFP señala que el nombramiento y cese del personal eventual es “libre”, estableciendo además que el personal eventual cesará automáticamente cuando cese la autoridad a la que preste su función de confianza o asesoramiento. Esta disposición tiene carácter básico según dispone el artículo 1.3 de dicha Ley, siendo por tanto aplicable al personal de todas las Administraciones Públicas.

A la vista de lo anterior, vemos como el libre nombramiento y cese del personal eventual constituye una característica esencial de su régimen jurídico, que le separa tanto del trabajador laboral como de los funcionarios de carrera.

La práctica totalidad de las normas que regulan la Función Pública de las Comunidades Autónomas recogen expresamente el carácter libre del nombramiento y cese del personal eventual, así como el cese automático del mismo cuando cese la autoridad que lo nombró.

Así, por poner algunos ejemplos: Andalucía “... nombrados y cesados libremente”; Castilla-La Mancha “... cuyo nombramiento y cese será libre...”; Islas Baleares “... Dejando de lado la facultad de libre nombramiento y cese de este personal”; País Vasco “... El personal eventual podrá ser nombrado y separado libremente”... etc.

A la vista de las normas sobre función pública de las respectivas de las Comunidades Autónomas hay que poner también de manifiesto que el cese del personal eventual no sólo tiene lugar exclusivamente por el cese de forma discrecional por la autoridad que lo nombró o de forma automática al cesar éste, sino también por renuncia del interesado (p.e. Asturias, Cantabria, Cataluña.. etc.). Cese que en ningún caso genera derecho a ningún tipo de indemnización. Circunstancia ésta que sólo se encuentra señalada en el ámbito de las Comunidades Autónomas y no en la normativa estatal, ni local.

En la Administración Local, la Ley de Bases de Régimen Local en su artículo 104.2 (al igual que en el resto de la normativa estatal y de las Comunidades Autónomas) señala que el nombramiento y cese de estos funcionarios es libre, cesando automáticamente en todo caso cuando se produzca el cese o expire el mandato de la autoridad a la que presten su función de confianza o asesoramiento.

La potestad de libre nombramiento y libre remoción o cese del personal eventual es una potestad discrecional tal y como afirma el propio Tribunal Supremo en Sentencia de fecha 3 de abril de 1992 “... esta posibilidad de libre remoción entraña el reconocimiento en favor de la Administración de una potestad discrecional, del mismo modo que discrecional fue el nombramiento”.

a) El nombramiento del personal eventual.

La autoridad competente para el nombramiento del personal eventual (Ministros, Secretarios de Estado, Consejeros de Gobierno de las Comunidades Autónomas y Presidentes de las Corporaciones Locales (Art. 20 LMRFP), puede seleccionar este tipo de personal de forma absolutamente libre y discrecional.

La persona seleccionada puede ser cualquiera, salvo en el supuesto de nombramiento para cargo directivo en la Administración Local, en el que la norma obliga a que la persona seleccionada reúna las condiciones específicas que se exijan a los funcionarios que puedan desempeñar el puesto directivo a ocupar (p.e. una determinada titulación) (Art. 176.3 TRRL).

Es mas, de conformidad con el artículo 1 de la Ley 17/1993, de 23 de diciembre, sobre el acceso a determinados sectores de la función pública de los nacionales de los demás Estados Miembros de la Comunidad Europea, los nacionales de los demás Estados miembros de la Unión Europea pueden acceder en igualdad de condiciones que los españoles a todos los empleos públicos, salvo que impliquen una participación directa o indirecta en el ejercicio del poder público y se trate de funciones que tienen por objeto la salvaguarda de los intereses del Estado o de las Administraciones públicas. Así pues, nacionales de otros países miembros de la CE puede acceder a puestos de carácter eventual

El personal eventual es por tanto nombrado de forma discrecional o libre sin necesidad de seguir procedimiento selectivo alguno. No está sujeto por tanto ni a los procedimiento ni a los principios que rigen el acceso a la función pública de igualdad, mérito y capacidad de los artículos 19 de la LMRFP, 91 de la LBRL y 103 de la Constitución.

Incluso el Real Decreto 364/1995, de 10 de Marzo, por el que se aprueba el Reglamento General de Ingreso del Personal al Servicio de la Administración General del Estado y de Provisión de Puestos de Trabajo y Promoción Profesional de los Funcionarios Civiles de la Administración General del Estado, señala en su Disposición Adicional Segunda que, el nombramiento de los funcionarios públicos en puestos de trabajo de personal eventual se realizará conforme a los requisitos previstos para el nombramiento de dicho personal “... y no tendrá que someterse a los procedimientos establecidos para el concurso y la libre designación”.

La Constitución establece un estatuto ineludible para todos los empleados públicos que prestan servicios profesionales para la Administración Pública, cualquiera que sea la naturaleza de su vínculo, y que se deduce de lo establecido en sus artículos 103 (apartados 1 y 3) y 23.2, y cuyas notas principales son el acceso de acuerdo con los principios de igualdad, mérito y capacidad, y la garantía de imparcialidad en el ejercicio de sus funciones, que están directamente relacionadas con los fundamentos de objetividad e imparcialidad que debe presidir la actuación de la Administración Pública (Art. 103.1 de la CE).

Por ello, siguiendo la opinión de Juan Corral Villalba “... la relación eventual es una relación de empleo sin encaje en el modelo de empleo público establecido en la Constitución, al no basarse en los principios de objetividad, responsabilidad, e independencia, ni en los de mérito y capacidad en el acceso”. Y por eso los puestos reservados a personal eventual son excepcionales y su validez está condicionada a que sus cometidos se circunscriban a esas funciones de “confianza y asesoramiento especial” que legalmente delimitan esta específica clase de personal público (STS (de lo Contencioso-administrativo) de fecha 17 de marzo del 2005).

Es decir, que el nombramiento libre del personal eventual se separa del modelo general señalado en la Constitución constituyendo una evidente excepción, tanto a los principios que rigen el de acceso a la función publica como a la imparcialidad de los trabajadores públicos, y esta circunstancia se recoge en la Jurisprudencia al reconocer que el personal eventual no está sometido a los sistemas de selección o provisión.

Sentencias como la del TSJ de Canarias (Sala de lo Contencioso-administrativo), de 19 de octubre del 2001, rec. 22/2001, afirman que “... Cuando los puestos de personal eventual no se incluyen en la oferta pública de empleo ni se cubren mediante ninguno de los sistemas de selección o provisión de puestos de trabajo no es materia que esté sujeta a negociación con las organizaciones sindicales. La razón es bien simple; la Administración sólo puede clasificar como personal eventual excepcionalmente a aquel personal que ejerza funciones de confianza o asesoramiento especial”.

En cuanto a si es necesario o no motivar las razones que llevan al nombramiento del personal eventual, la Sentencia de Tribunal Supremo. (Sala de lo Contencioso) de fecha 17/12/2002 es absolutamente clarificadora, recogiendo afirmaciones tan contundentes como las siguientes:

. que la relación de confianza sólo es apreciada por la autoridad que verifica el nombramiento.

STS de 17 de diciembre de 1972

“... a) Reiteradamente ha expuesto la jurisprudencia (entre otras, en sentencias de 10 y 11 de enero de 1997 de la Sala Tercera, Sección Séptima, del Tribunal Supremo) que el nombramiento (o la facultad de no nombrar a la persona propuesta) para cargos de libre designación constituye un acto administrativo singular y específico dentro de la categoría general de los actos discrecionales (letra f del artículo 54.1 de la Ley 30/92 modificada por Ley 4/99), consistiendo la singularidad en que tales nombramientos se basan en la existencia de un motivo de confianza que la autoridad facultada para la designación ha de tener en la persona designada, relación de confianza que sólo puede apreciar esa misma autoridad que verifica el nombramiento.

b) En esta línea, ya señaló también la sentencia de la Sala Tercera de este Tribunal, de 20 de noviembre de 1986, que la característica aplicable a los funcionarios eventuales estriba en que son nombrados y separados libremente.

c) La propuesta de la Excma. Sra. Vocal, fundamentada en la “pérdida de confianza”, determinó su cese por la autoridad competente que es el Excmo. Sr. Presidente del Consejo General, conforme al Art. 138 del Reglamento 1/1986.

Del examen precedente se infiere que la confianza sólo puede ser apreciada por la autoridad que verifica el nombramiento sin estar sometida al requisito formal de hacer una exposición de los motivos en virtud de los cuales prefiere a determinada persona respecto de otra u otras o bien no concede esa confianza a determinada persona y la referencia a las condiciones subjetivas determinantes de la confianza que concurren en el designado para un cargo no son susceptibles de fiscalización en vía jurisdiccional, pues la característica aplicable a los funcionarios eventuales estriba en que son nombrados y separados libremente por la Administración, de acuerdo con sus normas especiales”.

b) El cese del personal eventual:

Teniendo en cuenta la normativa de aplicación podemos afirmar que se pierde la condición de personal eventual en los siguientes supuestos:

En cualquiera de estos supuestos, el cese no genera en ningún caso derecho a indemnización.

El personal eventual está absolutamente ligado a la suerte política de la autoridad que lo nombró, y al igual que el nombramiento es absolutamente libre y discrecional, también lo es su cese por decisión de esa misma autoridad.

La autoridad competente para el nombramiento es la misma autorizada para acordar el cese del personal eventual, y al igual que la relación de confianza sólo es apreciada por la autoridad que verifica el nombramiento, sin necesidad de hacer una exposición de los motivos en virtud de los cuales se prefiere a una determinada persona respecto de otra u otras, y por eso se le nombra, la razón de desconfianza que motiva el cese de una persona que ocupa un puesto de personal eventual tampoco está sujeta a motivación, ni es susceptible de fiscalización en vía jurisdiccional.

Así, podemos ver como la Jurisprudencia sienta estos principios de forma categórica en la anteriormente citada Sentencia de Tribunal Supremo de fecha 17/12/2002

“Como ha declarado esta Sala y Sección en sentencia de 16 de mayo de 2001 la prohibición de la arbitrariedad impone a los poderes públicos que funden sus decisiones en criterios de racionalidad, afirmándose también en la sentencia de esta Sala y Sección de 7 de julio de 1995 que la discrecionalidad no es arbitrariedad y el uso de la discrecionalidad no puede degenerar en la arbitrariedad prohibida por el artículo 9 de la CE.

Lo anterior es revelador de que en la materia que aquí se está enjuiciando existe una regulación específica y no concurren las circunstancias aducidas por la parte actora al ser factores de confianza los inherentes a la designación, por tratarse de un acto administrativo singular y específico dentro de la categoría de los actos discrecionales (como ha reconocido esta Sala y Sección en sentencia de 30 de noviembre de 1999, al resolver el recurso nº 449/97), pues la naturaleza del puesto de trabajo que venía desempeñando la recurrente, cuyo cese es objeto del presente recurso, se fundamenta en la pérdida de confianza, lo que determinó su cese por la autoridad competente que era el Excmo. Sr. Presidente del Consejo General, conforme al artículo 138 del Reglamento 1/1986, y habiéndose adoptado éste a propuesta de la Vocal para la que la funcionaria eventual prestaba sus servicios, no puede sostenerse que se haya producido vulneración del principio constitucional de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos”.

No debemos tampoco confundir la discrecionalidad en el cese del personal eventual con la desviación de poder.

Y en este sentido, el TS en Sentencia de fecha 3 de abril de 1992 afirmaba que “... Esta posibilidad de libre remoción entraña el reconocimiento en favor de la Administración de una potestad discrecional, del mismo modo que discrecional fue el nombramiento. Siendo por tanto, en tales casos libre el nombramiento y libre el cese, cuando éste se produce, pesa sobre el interesado la carga de probar, si no se conforma con la remoción, que ésta se produjo arbitrariamente, siendo, además doctrina reiterada de esta Sala, que el vicio de desviación de poder, consagrado a nivel constitucional en el Art. 106.1 en relación con el Art. 103 de la Constitución y definido en el Art. 83 de la Ley Jurisdiccional como el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados en el ordenamiento jurídico”

c) Órganos competentes para el nombramiento y el cese del personal eventual.

El artículo 20.2 de la LMRFP.

“El Gobierno y en el ámbito de sus competencias los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas y el Pleno de las Corporaciones Locales, determinarán el número del puestos con sus características y retribuciones, reservados a personal eventual, siempre dentro de los créditos presupuestarios consignados al efecto”.

El personal eventual sólo ejercerá funciones expresamente calificadas de confianza o asesoramiento especial y su nombramiento y cese, que serán libres, corresponden exclusivamente a los Ministros y a los Secretarios de Estado, y, en su caso, a los Consejeros de Gobierno de las Comunidades Autónomas y a los Presidentes de las Corporaciones Locales. El personal eventual cesará automáticamente cuando cese la autoridad a la que preste su función de confianza o asesoramiento”.

2. Cese automático cuando se produzca el cese o expire el mandato de la autoridad a la que presten su funciones de confianza o asesoramiento especial.

Sabemos que las funciones calificadas de confianza o asesoramiento especial prestadas por el personal eventual no tienen por qué ser prestadas única y exclusivamente para la autoridad que les nombra, ya que puede existir personal eventual (nombrado por la autoridad a la que la ley le atribuye dicha competencia) asignado a otros cargos públicos, autoridades u órganos distintos de la autoridad que les nombró.

Esta circunstancia debe venir recogida en la resolución en la que se adopte el nombramiento del personal eventual, y la consecuencia es, evidentemente a tenor de lo dispuesto en el artículo 20 de la LMRFP y 104.2 de la LBRL, el cese del personal eventual en el momento en que se produzca el cese o expire el mandato de la autoridad a la que presten su función de asesoramiento o confianza.

Artículo 20.2 de la LMRFP

El personal eventual cesará automáticamente cuando cese la autoridad a la que preste su función de confianza o asesoramiento”.

Artículo 104.2 LBRL

Cesan automáticamente en todo caso cuando se produzca el cese o expire el mandato de la autoridad a la que presten su función de confianza o asesoramiento.

En el ámbito de las Comunidades Autónomas hay que destacar una circunstancia llamativa por cuanto no todas las normas sobre la función pública de cada una de ellas regulan de igual manera el supuesto del cese automático del personal eventual, pudiendo distinguirse tres clases:

En éste último supuesto, (bastante llamativo) debe resultar difícil determinar (salvo que se hiciera constar por escrito) qué autoridad propuso un determinado nombramiento, al poder no coincidir con la que efectivamente lo nombró, o a la que se le prestaban los servicios de asesoramiento especial o de confianza, por lo que la interpretación de dicha disposición debe ser cuanto menos bastante “generosa”.

Al igual que decíamos en el apartado anterior que el personal eventual estaba absolutamente ligado a la suerte política de la autoridad que lo nombró, aquí podemos decir también que el personal eventual está totalmente ligado a la autoridad a la que presta sus funciones de confianza o asesoramiento especial, pues en el caso de que dicho autoridad cese en su cargo (por renuncia, sentencia judicial firme, o expiración del mandato para el cual fue elegido e incluso muerte), el personal eventual cesa también en su relación con la Administración Pública.

La falta de confianza que origina el cese, no debe venir únicamente atribuida a un cargo público o autoridad, sino también puede venir referida a un Grupo Político tal y como se deduce la STSJ de la Comunidad Valenciana de fecha 16 de junio de 1990, cuando afirma que: “... la falta de confianza por parte del Grupo político municipal hacia el funcionario eventual que le esté asignado es razón suficiente para el cese, y quien debe estimar si concurre o no esa falta de confianza es por tanto el Grupo político municipal, como efectivamente sucede en el caso que nos ocupa, voluntad expresada correctamente a través de su portavoz. Finalmente la decisión de cese, por otra parte, es competencia del Alcalde-Presidente.”.

Asimismo, y en la hipótesis de que la autoridad que nombró al funcionario cese en su cargo, habría que distinguir entre dos supuestos:

3. Carácter administrativo de su relación con la Administración.

Ya tratamos con anterioridad en el Apartado II, “Naturaleza Jurídica del personal eventual”, la cuestión sobre la naturaleza jurídica de la relación que vincula al personal eventual con la Administración Pública.

Tanto la normativa de aplicación (especialmente de algunas normas sobre función pública de determinadas Comunidades Autónomas como la de Cataluña, que recoge expresamente que el nombramiento del personal eventual está sujeto al derecho administrativo), como la postura mayoritaria de la Jurisprudencia, reafirman sin lugar a dudas el carácter administrativo de dicha relación.

4. Los puestos ocupados por personal eventual son puestos de trabajos no reservados a funcionarios de carrera.

Ninguna de las disposiciones mencionadas (salvo algunas normas de Comunidades Autónomas) explica con claridad y precisión qué puestos están reservados a funcionarios de carrera, cuáles se reservan a funcionarios eventuales o cuáles deben cubrirse por el sistema de libre designación, ya que en muchos casos estas normas se remiten a las relaciones de puestos de trabajo o a la naturaleza y contenido de sus funciones.

Ante esta indefinición, es la Jurisprudencia la que ha ido delimitando el concepto, no sólo del personal eventual sino también el del funcionario de carrera. De las sentencias que se citan a continuación podemos extraer las claves que la Jurisprudencia ofrece para diferenciar a un tipo de funcionario de otro, aunque también hemos de decir que, con carácter general, son funcionarios públicos los que por disposición inmediata de la Ley, o por elección, o por nombramiento de autoridad competente participen de funciones públicas, lo que por tanto incluye, dentro del concepto de funcionario, a dicho personal eventual. (STSJ de Canarias de 25 Noviembre de 1991).

STS de fecha 17/03/05, STS de 12 de diciembre de 1997; STS de 2 de septiembre del 2004; STSJ de Andalucía de 8 de marzo de 1999; STJ de Valencia de fecha 27 de enero del 2004.

5. Los puestos ocupados por personal eventual deben figurar con tal carácter en la Relación de Puestos de Trabajo.

Primero debemos aclarar, tal y como recoge la STS de Canarias de fecha 19 de octubre del 2001, que “... No se trata, desde luego, de puestos de trabajo que los cargos políticos deseen reservar a personas de confianza, sino que las funciones que se ejerzan puedan ser calificadas como de confianza o asesoramiento especial”.

Esta pequeña aclaración es importante, porque lo que realmente caracteriza al personal eventual es, no que los puestos de trabajo se reserven en las RPT para ser ocupados por este tipo de personal, sino que es precisamente por las funciones que se deben desempeñar, que estos puestos deben ser desempeñados por personal eventual, y eso es lo que se recoge en la correspondiente relación de Puestos de Trabajo.

Órgano competente para determinar los puestos reservados al personal eventual.

La LBRL dispone con carácter general que corresponde a cada Corporación local aprobar anualmente, a través del Presupuesto, la plantilla, que deberá comprender todos los puestos de trabajo reservados a funcionarios, personal laboral y eventual. (Art. 90) y el 176.3 del TRRL señala que podrán ser desempeñados por personal eventual determinados puestos de trabajo de carácter directivo incluidos en la relación de puestos de trabajo de la Corporación, de acuerdo con lo que dispongan las normas que dicte el Estado para su confección.

Mas concretamente corresponde al Pleno de la Corporación la aprobación, número, características y retribuciones del personal eventual (Art. 22.2 para el Ayuntamiento y 33.2 para la Diputación Provincial), añadiendo que estas determinaciones sólo podrán modificarse con motivo de la aprobación de los Presupuestos anuales (Art. 104.1 LBRL).

Esta atribución al Pleno de la Corporación es indelegable, a tenor de lo dispuesto expresamente para el Alcalde en el artículo 21.3 de la LBRL, y para el Presidente de la Diputación en el 34.2 del mismo texto legal. Lo mismo que señalan los artículos 50.5. ROFCL y 70.5 del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, para el Alcalde y el Pleno del Ayuntamiento o de la Diputación Provincial respectivamente.

Para la adopción de este acuerdo por el Pleno de la Corporación no se requiere el voto favorable de la mayoría absoluta del número legal de miembros de la Corporación del artículo 47.2 de la LBRL, al no estar encuadrada dicha materia en los supuestos del artículo 47.2 de la LBRL en que se requiere dicha mayoría cualificada. Por lo tanto es suficiente la mayoría simple de los miembros presentes, existiendo mayoría simple cuando los votos afirmativos son más que los negativos (Art. 47.1 LBRL).

Momento del órgano competente para determinar los puestos reservados al personal eventual.

Respecto al momento que establece la normativa de aplicación para que el Pleno de la Corporación determine el número, características y retribuciones del personal eventual, es una vez que éste haya sido constituido conforme a lo dispuesto en la legislación electoral (Art. 50 del ROFCL) al comienzo de su mandato (Art. 104.1 LBRL), y anualmente y a través del Presupuesto (Art. 90.1 LBRL).

Determinaciones éstas que únicamente podrán modificarse con motivo de la aprobación de los Presupuestos anuales según el Art. 104.1 de la LBRL.

Posibilidad de creación de puestos para personal eventual durante la vigencia del Presupuesto

El propio artículo 126.2 del TRRL permite la ampliación de la plantilla siempre que el incremento del gasto quede compensado mediante la reducción de otras unidades o capítulos de gastos corrientes no ampliables. Y en cuanto al procedimiento, el apartado tercero de dicho artículo señala que requerirá el cumplimiento de los trámites establecidos para la modificación del Presupuesto.

6. El personal eventual desempeña el puesto de trabajo con carácter temporal.

El artículo 105 de la LFCE establecía que a los funcionarios de empleo les era aplicable por analogía, y en cuanto sea adecuado a la naturaleza de su condición, el régimen general de los funcionarios de carrera, con excepción, entre otros, del derecho a la permanencia en la función. Ello quería poner de manifiesto el carácter temporal de las funciones prestadas por éste personal.

Por su parte la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública no recoge expresamente disposición alguna en la que se determine que el personal eventual desempeña el puesto de trabajo con carácter temporal, en cambio puede deducirse del resto de su articulado, sobre todo del artículo 20.2 de la LMRFP al determinar el cese automático del personal eventual cuando cese la autoridad a la que preste su función de confianza o asesoramiento especial.

La mayoría de las normas que regulan la función pública de las Comunidades Autónomas recogen expresamente el carácter temporal de los puestos desempeñados por personal eventual, y ejemplo de ellos son:

Por lo que respecta a la Administración Local, al igual que la normativa estatal, ésta no recoge expresamente el carácter temporal de los puestos desempeñados por personal eventual.

La inestabilidad del personal eventual en el puesto de trabajo se deduce del contenido de disposiciones a lo largo del articulado de la normativa de régimen local, y sobre todo por la posibilidad de su cese en cualquier momento, ya sea éste discrecional u obligatorio (cuando cese la autoridad a la que presten sus funciones de confianza o asesoramiento especial).

La Jurisprudencia por su parte reconoce el carácter temporal de la relación que une al personal eventual con la Administración, y así podemos citar los siguientes ejemplos:

STS de fecha de 2 septiembre del 2004

“... no puedan ser identificadas con aquellas funciones de confianza y asesoramiento los cometidos que, como ocurre en el puesto litigioso, encarnan tareas de carácter permanente dentro de la organización administrativa del Ayuntamiento. (STS, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 70, de 2 Sep. 2004, rec. 3489/1999)

STS de fecha 12 de diciembre de 1987

“No es posible pues aceptar el criterio de la parte recurrente, ya que el precepto invocado exige que la plantilla incluya todos los puestos de trabajo, correspondan a funcionarios o a personal laboral, e incluso cita al personal eventual que, de cualquier forma que se entienda su concepto, alude a un personal de carácter temporal”

STSJ de Castilla y León de fecha 3 de marzo del 2000

“El contrato debe ser temporal, pero además de ello las tareas que la persona contratada ha de desempeñar deben tener carácter no permanente dentro de la organización administrativa... Se podrá decir que tal sentencia se refiere a personal laboral y no eventual. Pero tal argumento quiebra por si sólo en cuanto está claro que la naturaleza de tal puesto debe ser aún más restrictiva que la del personal laboral, ya que implica una diáfana discriminación al puesto funcionarial.

No es posible pues aceptar el criterio de la parte recurrente, ya que el precepto invocado exige que la plantilla incluya todos los puestos de trabajo, correspondan a funcionarios o a personal laboral, e incluso cita al personal eventual que, de cualquier forma que se entienda su concepto, alude a un personal de carácter temporal”.

STSJ de La Rioja de fecha 26 de diciembre del 2000

“En efecto, la Sra. M. C., además de ostentar la condición de funcionaria de carrera, se integra, pero no por serlo, entre el denominado personal eventual (del artículo 5 de la Ley 3/1990 de la Función Pública de la Administración de la Comunidad Autónoma de La Rioja), a cuyas funciones, temporales y claudicantes, de confianza y asesoramiento especiales de la autoridad que los precisa, pueden ser llamados en virtud del oportuno nombramiento otras personas que sean por completo ajenas a la relación pública funcionarial...”

7. El desempeño del puesto es en favor de determinados órganos o autoridades.

En principio el artículo 20.2 de la LMRFP no dice a quién presta o debe prestar el personal eventual sus funciones de confianza o asesoramiento especial, únicamente señala que dicho personal cesa de forma obligatoria en cuanto cese la autoridad a la que preste su función de confianza o asesoramiento.

Ello quiere decir que, la autoridad a la que le corresponda el nombramiento del personal eventual puede determinar a quién presta éste sus funciones, si a sí mismo (es decir a la misma autoridad que le nombra), a otra u otras diferentes, o incluso a otros órganos de la Administración Pública.

Las Comunidades Autónomas en sus respectivas normas reguladoras de la función pública recogen de diferente modo a quién o a quiénes presta el personal eventual sus funciones. La mayoría de ellas coinciden con la formulación que en este tema hace la LMRFP, pero otras se separan notablemente de ella, limitando unas la prestación de dichas funciones a determinadas autoridades, otras dando la posibilidad de su generalización... etc.

Canarias por ejemplo señala que el personal eventual “...ocupa un puesto de trabajo considerado de confianza o asesoramiento especial de los cargos de carácter político”, por contra y según la redacción dada por la normativa de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, el personal eventual “...ocupa puestos de trabajo considerados como de confianza o de asesoramiento especial, del presidente o de los consejeros”, por lo que se limita en este caso solamente al Presidente o a los Consejeros.

La Comunidad de Madrid señala que “...El personal eventual sólo ejercerá funciones basadas en la confianza o asesoramiento de la autoridad que los designó”, y por último llama la atención la Comunidad de Navarra al establecer que el personal eventual realiza funciones de “... asistencia o asesoramiento a dichos cargos políticos de libre designación”.

La normativa local no recoge expresamente (al igual que la normativa estatal) a quién o a quiénes presta sus funciones el personal eventual. La única referencia es la que se hace en el artículo 104.2 de la LBRL al señalar que “...cesan automáticamente en todo caso cuando se produzca el cese o expire el mandato de la autoridad a la que presten su función de confianza o asesoramiento”.

De esa disposición lo único que podemos extraer es que el personal eventual presta sus funciones de confianza o asesoramiento especial a autoridades (que pueden ser tanto aquélla que le nombró, como otra diferente). Por lo que se plantea la cuestión de si el personal eventual puede o no prestar sus servicios a otras personas que no sean autoridades y si puede prestar estos servicios a órganos de la propia Administración Pública.

La solución la aporta la Jurisprudencia en sentencias como la de Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección 20, de 15 de junio del 2001 al afirmar que:

“... A este respecto, si bien es verdad que el Art. 104.2 de la LBRL atribuye el nombramiento y cese de estos funcionarios al Alcalde o al Presidente de la entidad local correspondiente, sin embargo a la hora de regular el cese establece que cesan automáticamente en todo caso cuando se produzcan el cese o expire el mandato de la autoridad a la que presten su función de confianza o asesoramiento, lo que permite albergar la conclusión de que si bien la facultad de su nombramiento sólo corresponde al Alcalde, sin embargo también cabe que la asistencia que se les encomienda se preste, además de al Alcalde, a otras personas u órganos... lo que en definitiva supone que es admisible que el personal eventual pueda también establecerse para ser depositario de la confianza de otras personas u órganos distintos del alcalde, o prestar a las mismas asesoramiento especial, si bien el que tiene facultades para nombrarle es el Alcalde, lo que aquí se respeta, bien que sea a propuesta de los Grupos políticos”.

Recordamos aquí que algunas resoluciones judiciales ya afirmaban la posibilidad de que el personal eventual (como personal con funciones de confianza o asesoramiento especial) podía prestar sus servicios a los grupos políticos municipales.

Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sentencia de 16 Junio de 1990

“...la falta de confianza por parte del Grupo político municipal hacia el funcionario eventual que le esté asignado es razón suficiente para el cese, y quien debe estimar si concurre o no esa falta de confianza es por tanto el Grupo político municipal, como efectivamente sucede en el caso que nos ocupa, voluntad expresada correctamente a través de su portavoz. Finalmente, la decisión de cese, por otra parte, es competencia del Alcalde-Presidente...”.

Incluso el propio TS, por ejemplo en la Sentencia de fecha 3 de abril de 1992, plantea que no existe desviación de poder en el cese de funcionario de empleo eventual o de confianza decretada por el Alcalde a propuesta del grupo político al que prestaba sus servicios en tal condición.

En definitiva, las funciones calificadas de confianza o asesoramiento especial prestadas por el personal eventual no tienen por qué ser prestadas única y exclusivamente para la autoridad que les nombra, ya que puede existir esta clase de personal (nombrado por la autoridad a la que la ley le atribuye dicha competencia) asignado a otros cargos públicos, autoridades u órganos distintos de la autoridad que les nombró, circunstancia ésta que a nuestro juicio debe venir recogida en la resolución en la que se adopte su nombramiento.

Por último procede hacer constar que esta posibilidad de que el personal eventual preste sus funciones a grupos políticos municipales se prevé ya en el Borrador de la Ley del Empleado Público en su artículo 52.6, al señalar que en las Entidades Locales de más de 20.000 habitantes deberá facilitarse a los grupos políticos personal y locales con cargo a los presupuestos de la entidad local atendiendo a las dimensiones de ésta, afirmando expresamente que el referido personal será de naturaleza eventual y será nombrado por el Presidente de la entidad local a propuesta de los propios grupos.

8. Desempeño de funciones exclusivamente de confianza o asesoramiento especial.

Si todas las notas señaladas hasta ahora del personal eventual eran importantes, la que analizamos a continuación podemos decir que es esencial, y la más característica de dicha figura.

El Decreto 315/64 de 7 de febrero, por el que se aprobó el Texto Articulado de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado indicaba en su Art. 5.1 que eran funcionarios eventuales aquellos que desempeñaran puestos de trabajo considerados como de confianza o asesoramiento especial no reservados a funcionarios de carrera, concepto éste de funcionarios eventuales que se mantuvo en el Real Decreto-Ley 22/77, de 30 de marzo, Art. 7.2 y en el Decreto 3046/77, de 6 de octubre, por el que se aprobó el Texto articulado parcial de la Ley de Bases del Estatuto de Régimen Local.

Como ya sabemos, el artículo 5.1 del mencionado Decreto 315/64 de 7 de febrero quedó derogado por la disposición derogatoria 10 de la Ley 30/84, de 2 de agosto, LMRFP, que regula en su Art. 20.2 párrafo 21 el régimen de dicho personal eventual, el cual sólo ejercerá funciones expresamente calificadas de confianza o asesoramiento especial y cuyo nombramiento y cese serán libres.

Artículo 20.2 LMRFP

“El personal eventual sólo ejercerá funciones expresamente calificadas de confianza o asesoramiento especial y su nombramiento y cese, que serán libres, corresponden exclusivamente a los Ministros y a los Secretarios de Estado, y, en su caso, a los Consejeros de Gobierno de las Comunidades Autónomas y a los Presidentes de las Corporaciones Locales”.

Estas dos funciones (de confianza y de asesoramiento especial) que en exclusiva puede llevar a cabo el personal eventual en la Administración Pública, se recogen en todas y cada una de las normas que sobre función pública han dictado las respectivas Comunidades Autónomas.

En el ámbito local, el artículo 89 de la LBRL recoge también expresamente que “...El personal al servicio de las Entidades locales estará integrado por funcionarios de carrera, contratados en régimen de derecho laboral y personal eventual que desempeña puestos de confianza o asesoramiento especial”.

Junto a estas funciones de confianza y asesoramiento especial, en la Administración Local se une también, por así disponerlo el artículo 176 del TRRL, otra función a las ya citadas, como es el desempeño de determinados puestos de carácter directivo. Es decir, funciones de dirección.

Estos puestos de carácter directivo deben estar incluidos en la relación de puestos de trabajo de la Corporación, de acuerdo con lo que dispongan las normas que dicte el Estado para su confección, debiendo reunir el personal eventual, para poder desempeñar los mismos, las condiciones específicas que se exijan a los funcionarios que puedan desempeñar dichos puestos.(Art. 176.2 TRRL) (Este supuesto de desempeño de funciones directivas se estudiará en el apartado siguiente).

Son, por tanto, tres las funciones atribuidas a dicho personal que pasaremos a analizar a continuación:

La normativa citada es tan escueta como imprecisa, pues en ninguna disposición se establece lo que debemos entender por “confianza”, por “asesoramiento especial” o por “dirección”; funciones todas ellas que han tenido que ser deducidas de la normativa existente, y ser paulatinamente concretadas y perfiladas por la Jurisprudencia.

Los puestos reservados a personal eventual son excepcionales y su validez está condicionada, precisamente, a que sus cometidos se circunscriban exclusivamente a esas funciones de confianza y asesoramiento especial, que son las que legalmente delimitan esta específica clase de personal público, y en la Administración Local también a funciones de dirección.

Por ello, es reiterada la postura de la Jurisprudencia de que “... deben quedar vedadas a ese personal eventual las actuaciones de colaboración profesional que se proyecten en las funciones normales de la Administración pública, bien en las externas de prestación y policía frente a la ciudadanía, bien en las internas de pura organización administrativa” (Sentencias TS de fechas 2/09/04 y 17/03/05).

Tampoco pueden crearse puestos de carácter eventual para la realización de tareas permanentes de colaboración profesional en típicas actividades administrativas,

Funciones de confianza:

Estamos pues ante un concepto jurídico indeterminado. Las funciones que el personal puede llevar a cabo en este supuesto son funciones de confianza, pero ¿qué debemos entender por “confianza”?

Si tenemos en cuenta las diversas definiciones de “confianza” dadas por la Real Academia de la Lengua, podríamos definir las funciones que puede llevar a cabo el personal eventual como “... aquellas funciones de carácter reservado y de naturaleza normalmente política, que un cargo público deposita en una persona”.

El propio Tribunal Supremo da una definición de esta “función de confianza”, al predicar de las mismas que son aquellas tareas de colaboración inmediata con quienes ostentan el poder de superior decisión política, en las que predominan las notas de afinidad y proximidad política, que son inherentes a la confianza. (Sentencias TS de fechas 2/09/04 y 17/03/05).

Teniendo en cuenta ambas definiciones podemos ofrecer un concepto de “confianza” del personal eventual más completo como “... aquellas tareas de colaboración de carácter reservado y de naturaleza normalmente política y/o personal que, quienes ostentan el poder de decisión política, depositan en una persona y en las que predominan las notas de inmediatez y afinidad”.

Es la Jurisprudencia por tanto, la que va delimitando el campo que puede atribuirse al personal eventual nombrado por una relación de confianza. De dichas resoluciones judiciales podemos extraer las consideraciones más importantes que la Jurisprudencia formula respecto de las “funciones de confianza” desempeñadas por el personal eventual:

STSJ de Castilla y León de fecha 15 de junio del 2001

STSJ de Canarias de fecha 19 de octubre de octubre del 2001

STS de fecha 17 de diciembre del 2002

STS de fecha 2 de septiembre del 2004

STS de fecha 17 de marzo del 2005

Funciones de asesoramiento especial.

Al igual que sucede con las funciones de confianza, la función de asesoramiento especial no encuentra en la normativa la explicación de lo que ha de entenderse por su cometido.

El antecedente más inmediato (Art.105 del Real decreto 3946/1977 de 6 de octubre) señalaba, respecto de los funcionarios de empleo a los que se asignaba funciones de asesoramiento especial, que serían nulos los nombramientos de estos funcionarios carentes de titulación adecuada. Ello suponía una garantía para quien recibía el asesoramiento especial, por cuanto se entendía que, para ofrecer dicho asesoramiento, debía disponerse de una titulación académica o profesional que le habilitara para ello.

Pero en la actualidad eso ya no es así, por lo que dicho concepto ha de extraerse tanto de su comparación con lo que se entiende por asesoramiento general, como por la delimitación que paulatinamente hace la Jurisprudencia de dichas funciones.

El asesoramiento general se corresponde con los típicos cometidos profesionales de elaboración de informes o dictámenes (ya sean técnicos o jurídicos) en actividades propias y de carácter permanente de la Administración Pública. Son las funciones normales de asesoramiento general asignadas tanto a Funcionarios con Habilitación de carácter Nacional, como a los Técnicos de las Escalas, tanto de Administración General como Especial, y cuyas funciones se corresponden con los cometidos propios de los funcionarios de carrera. Por contra, el asesoramiento especial, se aleja totalmente del ámbito administrativo entrando en el círculo político y/o personal.

Aquí, cabría recordar que en la Administración Local por ejemplo, el artículo 162 del TRRL señala que, la función de la Secretaría comprende el asesoramiento legal preceptivo de la Corporación, así como de su Presidencia y Comisiones, o el artículo 169, que señala que corresponde a los funcionarios de la Escala de Administración General el desempeño de las funciones comunes al ejercicio de la actividad administrativa.

No obstante esto, no hay que olvidar que en la correspondiente RPT, se deben determinar las características y condiciones específicas que tiene que reunir la persona que vaya a ser nombrada para ese puesto de personal eventual, así como las funciones, retribuciones y características en que consistan las prestaciones correspondientes a ese puesto de trabajo.

Así, la STS de fecha 17 de marzo del 2005 señala que:

“... esos preceptos deben aplicarse e interpretarse simultáneamente con el artículo 15.1.f) de la Ley 30/1984, y esto produce como resultado que no puedan ser identificadas con aquellas funciones de confianza y asesoramiento los cometidos que, como ocurre en el puesto litigioso, encarnan tareas de carácter permanente dentro de la organización administrativa del Ayuntamiento”.

“Las funciones del puesto litigioso que la sentencia recurrida describe rebasan el límite legal de asesoramiento y confianza especial, ya que expresan cometidos profesionales de colaboración en típicas actividades administrativas”.

Y también, la STS de fecha 9 de febrero del 2004, señala que:

“... al tratarse de funciones ajenas a las que describe para los funcionarios de la Escala de Administración General el artículo 169 del Texto Refundido del Real Decreto Legislativo 781/86, de 18 de abril, debía declararse en este punto la nulidad del acuerdo recurrido, extremo sobre el que no ha manifestado oposición la Administración demandada”.

Es decir, que el asesoramiento especial no ha de venir referido, como en este caso, a las funciones propias del personal de la escala de Administración General.

Estas consideraciones que hacemos respecto del asesoramiento especial vienen a ser ratificadas en el Borrador del Anteproyecto de Ley del Empleado Público, al hacer constar en su artículo 14 que personal eventual es aquel que, en virtud de nombramiento y con carácter no permanente, realiza funciones expresamente calificadas como de confianza o asesoramiento político.

Es de destacar la puntualización realizada en cuanto al tipo de asesoramiento que se permite al personal eventual (asesoramiento político), lo que resuelve infinidad de problemas especialmente en la Administración Local, dado el interés del propio personal eventual (y sobre todo cuando se ocupan puestos directivos) y de sus superiores políticos, por abarcar funciones propias de los funcionarios de carrera.

Aun así y mientras dicha modificación normativa sea adoptada, se plantea por la doctrina y también por los órganos de la Administración Pública, hasta dónde puede llegar ese “asesoramiento especial”, y un claro ejemplo de ello podemos encontrarlo en materia de contratación administrativa y la posible participación o no del personal eventual en las Mesas de Contratación lo que por su interés analizamos a continuación:

Posible participación o no del personal eventual en las Mesas de contratación.

Destacamos en este supuesto dos informes que tratan de resolver la cuestión de si el personal eventual puede o no formar parte de las Mesas de Contratación.

  1. El Informe 13/01, de 3 de julio de 2001 de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa dependiente Ministerio de Economía y Hacienda, sobre “Consulta sobre si el personal eventual de libre designación puede formar parte de las Mesas de contratación y actuar en funciones de asesoramiento técnico de las mismas” llega a la siguiente conclusión:

    “El personal eventual a que se refiere el artículo 20.2 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto no puede formar parte, como vocal, de las Mesas de contratación de las Entidades Locales, al no reunir la condición de funcionario, personal laboral o concejal, tal como exige el apartado 3 de la disposición adicional novena de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas”

    Con los siguientes argumentos:

    “El examen del precepto transcrito obliga a concluir que el personal eventual no es concejal, personal laboral ni funcionario y, por tanto no puede formar parte como vocal de las Mesas de contratación de las Entidades Locales, siendo significativo, respecto a su condición de funcionarios, que es la que quizá podría suscitar alguna dificultad interpretativa, que la Ley 30/1984, de 2 de agosto, diferencia claramente el acceso a la función pública, también a categorías laborales,

    La segunda cuestión suscitada es la de si el personal eventual puede emitir los informes técnicos a que se refiere el artículo 81.2 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas y actuar, en su caso, como asesor de las Mesas de contratación debe recibir una respuesta afirmativa, si se tiene en cuenta el carácter genérico de la redacción del apartado 2 del artículo 81 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas - la posibilidad de la Mesa de solicitar cuantos informes técnicos considere precisos y se relacionen con el objeto del contrato”.

  2. Por su parte, el Informe 2/01 de 22 de febrero de 2001 de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa Consejería de Economía, Hacienda e Innovación de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears llega a la conclusión de que:

    “En la Mesa de contratación constituida por el Alcalde Pedáneo presidente de una Entidad Local Menor, puede formar parte de la misma el personal eventual asesor de dicha entidad”

    Siendo estos los argumentos utilizados:

    “Concluyendo que, aunque la dicción literal de la Disposición adicional novena de la LCAP habla de “funcionarios”, se ha de entender en términos amplios y, por tanto, incluidos los funcionarios de empleo. Esta Junta Consultiva concuerda con el criterio del informe del Secretario de la Corporación, y en corroboración del mismo, seguidamente se exponen algunas otras consideraciones que nos llevan a la misma conclusión”.

    “El término “funcionarios” al igual que el de “personal laboral” o “concejales” que utiliza la LCAP no lleva adjetivo alguno, por lo que en virtud del principio “ubi lex non distinguit nec nos distinguere debemus”, no debemos discriminar a nadie que pueda tener cabida en los conceptos indicados en la Ley. Así no distinguiremos entre funcionarios de carrera, o interinos, o de empleo, ni entre personal laboral fijo, indefinido o temporal, ni entre concejales del equipo de gobierno o de la oposición, y no hay que olvidar que la precisión establecida en esta Disposición adicional novena, enumerando a “funcionarios, personal laboral o concejales” ha sido efectuada por el Texto Refundido de la LCAP, haciendo uso de la facultad atribuida por el legislador al Gobierno en el último párrafo del apartado 2 de la Disposición final única de la Ley 53/1999, de 28 de diciembre, de regularizar, aclarar y armonizar los textos legales que han de ser refundidos, y que la expresión que utilizaba la Ley 53/1999, era la de “entre sus miembros” sin más especificaciones, lo que podía ser interpretado, entonces, como cualquier “miembro” que formase parte de la Corporación y cualquiera que fuese su vínculo”.

    “Por otra parte, la normativa de la función pública otorga al personal eventual el rango de empleado público”.

    “El último aspecto que aprecia de interés esta Junta Consultiva es destacar el carácter de órgano técnico de la Mesa de Contratación en el ámbito de las Corporaciones locales cuando de la misma formen parte como vocales los concejales o el personal eventual asesor.

    Como se señala en los artículos 81, 82, 83, 88 y 92 de la LCAP y en aquellas normas de carácter reglamentario que la complementan, la Mesa de Contratación tiene la función de asistencia al órgano de contratación en las acciones relativas a la calificación documental que se acompaña a las proposiciones, a la valoración de las ofertas y a la proposición del adjudicatario al órgano de contratación, actividad que es eminentemente técnica, desprovista de todo significado político, de ahí que la oportunidad que debería presidir su composición no sólo debería ser en atención a la condición que con respecto al órgano de contratación tengan sus miembros según los requisitos establecidos en las normas que las regulan (en este caso la Disposición adicional novena de la LCAP) sino atendiendo también a la cualificación técnica que en relación de la contratación de que se trate deban ostentar los mismos.”

Ambos informes debidamente fundamentados en Derecho, llegan a conclusiones diferentes, lo que demuestra no sólo la total indefinición del contenido de la llamada “función de asesoramiento especial” prestada por el personal eventual, sino también y consecuentemente, las diversas posturas que podemos encontrar frente a dicha función.

A nuestro juicio, no cabe la posibilidad de que el personal eventual forme parte como vocal de las Mesas de Contratación, pero no por que no tenga la consideración de funcionario, que sí la tiene. Cuestión ésta que hemos visto a lo largo de ésta obra, sobre la que ni la propia Jurisprudencia plantea duda de que el personal eventual goza de estatuto funcionarial, pero no del estatuto que corresponde al funcionario de carrera.

En virtud de la Disposición Adicional Novena 3 del TRLCAP - que establece que “... formarán parte de la misma como vocales aquellos otros que se designen por el órgano de contratación entre funcionarios, personal laboral o concejales...” - no habría en principio inconveniente a que el personal eventual, como funcionario de empleo (a tenor de lo dispuesto en los artículos 104.3 de la LBRL y 3.3. de la LFCE) pudiera formar parte de la Mesa de Contratación.

Sin embargo, si tenemos en cuenta la reiterada postura del Tribunal Supremo de que “...deben quedar vedadas a ese personal eventual las actuaciones de colaboración profesional que se proyecten en las funciones normales de la Administración pública, bien en las externas de prestación y policía frente a la ciudadanía, bien en las internas de pura organización administrativa” (Sentencias TS de fechas 2/09/04 y 17/03/05), debemos llegar irremediablemente a la conclusión de que el personal eventual no puede ni debe intervenir en la adopción de una propuesta en materia de contratación administrativa. Ni en materia de contratación ni en cualquier otra resolución de naturaleza administrativa. No debe colaborar en actuaciones profesionales que se proyectan en las funciones normales de la Administración pública, funciones éstas que son reservadas a los funcionarios de carrera.

Por tanto, el asesoramiento técnico constituye una función propia del ámbito reservado a los funcionarios de carrera y no al personal eventual, al que le corresponde únicamente funciones de asesoramiento especial, que tienen su base en una relación de confianza con el cargo político.

Parecen no entenderlo así los responsables políticos a la hora de efectuar nombramientos de personal eventual para el ejercicio de funciones de confianza o asesoramiento especial, quienes mantienen con tanto ahínco su postura que no dudan incluso en esperar varios años a que el propio Tribunal Supremo rectifique su actuación.

Si bien los supuestos en que se plantea la duda de si el ejercicio de determinados puestos o cargos puede ser desempeñado por personal eventual son los menos, no es menos cierto que las Administraciones Públicas no dudan en cubrir con personal eventual puestos de trabajo que, por las funciones que deben desempeñar son, a todas luces, propios y reservados a funcionarios de carrera.

Así, se han cubierto mediante personal eventual puestos de trabajo de Técnicos de Administración General, Inspectores de Obras, Encargados de Limpieza de Dependencias Municipales, Jefes de la Policía Municipal, Directores del Servicio de Obras, etcétera, siendo rectificados estos nombramientos en todos los casos por los Tribunales de Justicia.

9. Desempeño en la Administración Local de puestos de carácter directivo.

El artículo 176.3 de Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Disposiciones Legales vigentes en materia de Régimen Local, dispone que podrán ser desempeñados por personal eventual determinados puestos de trabajo de carácter directivo, incluidos en la relación de puestos de trabajo de la Corporación, de acuerdo con lo que dispongan las normas que dicte el Estado para su confección. En estos supuestos, el personal eventual deberá reunir las condiciones específicas que se exijan a los funcionarios que puedan desempeñar dichos puestos.

Vemos por tanto, que juntamente con las funciones de confianza y de asesoramiento especial que caracteriza al personal eventual (reconocidas en el artículo 20.2 de la LMRFP y 89 de la LBRL) dicho personal puede, en la Administración Local, desempeñar determinados puestos de trabajo de carácter directivo.

a) Concepto de “funciones de dirección”.

Al igual que ocurría anteriormente con las “funciones de confianza y asesoramiento especial”, no existe ninguna disposición que establezca lo que debemos entender por “funciones directivas”.

El antecedente más inmediato de estos puestos de carácter directivo fueron los denominados Directores de Servicios que el artículo 106 y ss. del Real Decreto 3046/1977 de 6 de octubre reguló por primera vez.

Estos “Directores de Servicio” eran nombrados y removidos libremente por el Pleno a propuesta del Alcalde, entre personas con la titulación, aptitud y experiencia adecuada para estar al frente de cada rama o servicio especializado.

Al ser la función principal de estos Directores la de asumir la responsabilidad de la gestión de un área o servicio, era lógico que fuera imprescindible la confianza de quienes les nombraban, pero no era una función específicamente de confianza o asesoramiento especial.

Dada esta indefinición de lo que debemos entender por “funciones directivas”, la postura de la doctrina es muy diversa. Así, Xavier Boltaina en - Empleo Eventual y función directiva en las Administraciones Locales (Revista de Estudios Locales. Extra julio 2003), define las tareas del directivo local como:

Del Anexo VI de la Orden de 25 de febrero de 1982, por la que se establecen, entre otras, las descripciones de puestos tipos como las Jefaturas de Servicio, podemos extraer una definición de dichas funciones de dirección.

Esta Orden definía la Jefatura de Servicio como el “... Puesto de mando cuyas competencias comprende funciones de estudio, informe, asesoramiento y propuesta de carácter superior y la directa realización de actividades para la que capacita específicamente un titulo superior y ...que tiene la responsabilidad de la decisión, dirección, ejecución, coordinación y control del trabajo de las distintas unidades administrativas integradas en el servicio”.

Excluidas las funciones propias de los funcionarios de carrera como son el estudio, informe, asesoramiento y propuesta de carácter superior (... al quedar vedadas a ese personal eventual las actuaciones de colaboración profesional que se proyecten en las funciones normales de la Administración pública, bien en las externas de prestación y policía frente a la ciudadanía, bien en las internas de pura organización administrativa) (Sentencias TS de fechas 2/09/04 y 17/03/05), podemos definir las funciones de dirección del personal eventual de forma más sencilla como, aquellas funciones por las que el personal directivo asume la plena responsabilidad de la decisión, dirección, ejecución, coordinación y control del trabajo de las distintas unidades administrativas integradas en un Servicio, Área o Departamento.

Como venimos diciendo a lo largo de esta pequeña obra, es la Jurisprudencia la que va delimitando las funciones propias del personal eventual, y en el caso que ahora nos ocupa, del personal eventual de la Administración Local que ocupa puestos directivos.

Así, Sentencias como la del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, Sala de lo Contencioso-administrativo, de fecha 3 de marzo del 2000, no consideró como funciones directivas las que el Ayuntamiento de Burgos atribuyó al Director Técnico del Servicio de Urbanismo. No consideró como funciones directivas:

“... Planificar, elaborar y coordinar los proyectos y programas generales de actuación municipal y planes de necesidades de las Secciones o Unidades dependientes del Servicio de Urbanismo. Dirigir Unidades integradas en dicho Servicio. Coordinar la actuación del personal agrupado en el Servicio. Actuar como órgano de comunicación y colaboración entre las autoridades políticas y el personal municipal adscrito al mismo. Asistir e informar a las Comisiones Informativas Municipales que traten asuntos de su competencia. Específicamente servir de nexo de unión entre el Ayuntamiento y el equipo redactor de la revisión del Plan General Municipal de Ordenación Urbana. Igualmente en las actuaciones relativas al ferrocarril y programas de suelo para viviendas protegidas. Cualquiera otras especificas que oportunamente le asigne el Ayuntamiento”.

En nuestra opinión, en el supuesto de que dicho personal directivo adoptara acciones o conductas que excedieran de aquellas para las que, en razón de su cargo, estuviese legitimado (como puede ser la emisión de informes que fundamenten una resolución administrativa) incurriría en una falta grave por abuso de autoridad en el ejercicio del cargo, de conformidad con el artículo 7.b del Real Decreto 33/1986, de 10 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración General del Estado.

Y en este sentido y a nuestro juicio, (al menos en la Administración Local), el personal directivo (y en general el personal eventual) ni puede ni debe hacerse cargo de un expediente administrativo, por lo que la consulta y examen concreto del mismo debe regirse por las normas señaladas en el artículo 16 del Reglamento de Organización y Funcionamiento de las Entidades Locales. Disposición que aún viniendo referida a miembros de la Corporación, estimamos que con más razón, debe extenderse al personal directivo de carácter eventual.

Por tanto, incluso para la consulta de cualquier expediente o antecedente documental que requiera el personal directivo, y en el supuesto de que se le haga entrega, y al igual que los miembros de la Corporación, deberá firmar un acuse de recibo a efectos del oportuno control administrativo, y tendrá la obligación de devolver el expediente o la documentación en un término máximo de cuarenta y ocho horas, o antes, en función de las necesidades del trámite del expediente en cuestión. (Artículo 16.2 ROFCL). No hay que olvidar tampoco que el artículo 164 del mismo texto legal dispone que, las hojas útiles del expediente deben ser rubricadas y foliadas por los funcionarios encargados de su tramitación.

b) Notas características de estos puestos de trabajo de carácter directivo:

Del propio artículo 176.3 de la LBRL podemos extraer las siguientes notas características de estos puestos de trabajo de carácter directivo:

Carácter excepcional de los puestos directivos ocupados por personal eventual.

Dicho carácter se deriva de la propia redacción del artículo 176.3 de la LBRL, por lo que a sensu contrario debemos entender que no pueden ser desempeñados por personal eventual todos los puestos de carácter directivo de la Corporación, sino únicamente alguno de ellos, de ahí que destaquemos su carácter excepcional.

Los puestos de carácter directivo han de estar incluidos en la relación de puestos de trabajo de la Corporación, de acuerdo con lo que dispongan las normas del Estado para su confección.

Las relaciones de puestos de trabajo son las que configuran la existencia y características de los puestos de carácter directivo.

Estas RPT pueden reservar determinados de estos puestos para ser ocupados por personal eventual, y también podría recogerse en la misma la posibilidad de que dichos puestos de carácter directivo puedan ser ocupados indistintamente por funcionarios de carrera, como por personal eventual. En éste último supuesto se simplificaría notablemente el problema de las retribuciones del personal eventual, al asimilarlo al funcionario de carrera.

Ya dijimos anteriormente que la Relación de Puestos de Trabajo era el instrumento técnico a través del cual se realiza la ordenación del personal de acuerdo con las necesidades de los servicios, precisando los requisitos para el desempeño de cada puesto, la denominación y características esenciales de los mismos, los requisitos exigidos para su desempeño, así como la determinación de sus retribuciones complementarias.

En el ámbito local, el Art. 16 de la LMRFP establece la obligación de la Corporación de formar la relación de los puestos de trabajo existentes en su organización, y aunque es cierto que el Art. 90.2 de la LBRL indica que corresponde al Estado establecer las normas con arreglo a las cuales han de confeccionarse las relaciones de puestos de trabajo, el hecho de que dichas normas no se hayan dictado, no libera a la Corporación Municipal de elaborar la RPT.

Y para este supuesto, (tal y como recordábamos anteriormente) la STS de fecha 13 de noviembre de 1995 ya indicaba que “... la norma básica reguladora de éstas (RPT), que en el ámbito de la Administración Local, al no haber sido promulgada la normativa básica prevista en el Art. 90.2 de la Ley 7/1985, está constituida por el Art. 16 de la Ley 30/1984 , en el que se ordena que deberán incluir en todo caso la denominación y características esenciales de los puestos, las retribuciones complementarias que les correspondan y los requisitos exigidos para su desempeño”.

En conclusión, tanto el contenido del artículo 90.2 de la LBRL como el del 16 de la LMRPF, conducen ineludiblemente a entender que la Corporación Local está obligada a la formación de la RPT con el contenido mínimo descrito en el Art. 16 de la Ley 30/1984 de MRFP.

Consecuencia inmediata de todo ello es la aplicación o extensión de lo dispuesto en el Art. 15.d) de la LMRFP que estaba previsto para las RPT de la Administración General del Estado, a las Relaciones de Puestos de Trabajo de las Corporaciones Locales, debiendo dichas RPT contemplar “... la denominación y características esenciales de los puestos”, y sin duda, cualquier modificación de dichas características del puesto o incluso la supresión del mismo, exigirá que la alteración se efectúe vía alteración de la RPT. (STSJ Islas Baleares, Sala de lo Contencioso-administrativo, de fecha 2 de abril del 2004).

Que el personal eventual debe reunir las condiciones específicas que se exijan a los funcionarios para que puedan desarrollar dichos puestos.

El artículo 176.3 del TRRL señala que el personal eventual que ocupe puestos de carácter directivo debe reunir las condiciones específicas que se exijan a los funcionarios para que puedan desarrollar dichos puestos.

Dicha circunstancia se refiere normalmente a la titulación. El personal directivo debe estar en posesión de la misma titulación que tendría el funcionario de carrera que pudiera ocupar u optar a dicho puesto de trabajo. Debe pues pertenecer al mismo Grupo de Titulación.

No obstante esto, cabe también la posibilidad de que en las relaciones de puestos de trabajo se exijan además otros requisitos o circunstancias, como pueden ser determinada experiencia o profesionalidad.

Por último debemos destacar que con carácter excepcional, el artículo 99.2 de la LBRL dispone que podrán cubrirse por el sistema de libre designación, entre habilitados de carácter nacional de la subescala y categoría correspondientes, los puestos a ellos reservados que se determinen en las relaciones de puestos de trabajo. Estableciendo además que dicho sistema sólo podrá adoptarse, en atención al carácter directivo de sus funciones o a la especial responsabilidad que asuman, respecto de los puestos en Diputaciones Provinciales, Cabildos y Consejos Insulares, Ayuntamientos, capitales de Comunidad Autónoma o de provincia y de municipio con población superior a 100.000 habitantes, siempre que tengan asignado nivel 30 de complemento de destino.

c) Posibilidad de que un funcionario de carrera desempeñe puestos de trabajo de carácter directivo reservados a personal eventual.

No existe inconveniente alguno para que funcionarios de carrera puedan ocupar puestos de trabajo de carácter directivo reservados a personal eventual, circunstancia ésta recogida en el artículo 25 de la Ley 30/2005, de 29 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2006. Disposición ésta en la que se recoge expresamente que los funcionarios de carrera que, en situación de activo o de servicios especiales, ocupen puestos de trabajo reservados a personal eventual, percibirán las retribuciones básicas correspondientes a su grupo de clasificación, incluidos trienios en su caso, y las retribuciones complementarias que correspondan al puesto de trabajo que desempeñen.

d) Puestos de trabajo de carácter directivo ocupados mediante nombramiento por personal eventual, mediante libre designación por funcionarios de carrera, o mediante contrato de carácter laboral. Diferencias.

En cualquier de estos supuestos - puestos de trabajo de carácter directivo ocupados mediante nombramiento por personal eventual, mediante libre designación por funcionarios de carrera, o mediante contrato de carácter laboral - debe con carácter previo, recogerse en la correspondiente relación de puestos de trabajo, la denominación, características esenciales, las retribuciones que les correspondan y los requisitos exigidos para su desempeño.

Así la RPT debe señalar si el puesto de trabajo de carácter directivo de que se trate va a ser ocupado por personal eventual, funcionario de carrera o contratado laboral.

Si es ocupado por personal eventual, bastará únicamente el correspondiente nombramiento.

Si se prevé que dicho puesto de carácter directivo se cubra por el sistema de libre designación, sólo podrán participar en dicho procedimiento funcionarios de carrera.

Por tanto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 20.a1.b. de la LMRFP, dicho puesto de trabajo puede cubrirse por el sistema de libre designación siempre que se determine así en la relaciones de puestos de trabajo y en atención a la naturaleza de sus funciones.

En la Administración General del Estado, sus Organismos Autónomos, así como en las Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social, sólo pueden cubrirse por este sistema los puestos de Subdirector General, Delegados y Directores Regionales o Provinciales, Secretarías de Altos Cargos, así como aquellos otros de carácter directivo o de especial responsabilidad para los que así se determine en las relaciones de puestos de trabajo.

Cabe también la posibilidad de que dichos puestos de carácter directivo sean cubiertos por personas contratadas en régimen de derecho laboral, a través del Real Decreto 1382/1985, de 1 de agosto, por el que se regula la relación laboral de carácter especial del Personal de Alta Dirección.

Por último y como ya se analizó en capítulos anteriores, en el supuesto de que la autoridad que nombró al funcionario cese en su cargo, deberíamos distinguir entre dos situaciones:

e) El personal eventual directivo y los órganos directivos contemplados en el Título X de la LBRL para los municipios de gran población.

Debemos recordar que la Disposición Adicional Undécima de la Ley de Bases de Régimen Local, establece que las disposiciones contenidas en el Título X para los municipios de gran población prevalecerán respecto de las demás normas de igual o inferior rango en lo que se opongan, contradigan o resulten incompatibles.

Esta disposición fue añadida por la Ley 57/2003, de 16 de medidas para la Modernización del Gobierno Local.

Dicho Título X regula el régimen de organización de los municipios de gran población, y específicamente, y en lo que aquí nos interesa, regula en el artículo 130 los órganos directivos.

La Disposición Adicional Undécima de la Ley de Bases de Régimen Local lo que determina es que si un Ayuntamiento opta por dotarse de “órganos directivos” deberá hacerlo de acuerdo con estas normas del Título X, quedando derogada (para este supuesto en concreto) la posibilidad de nombrar personal eventual directivo, tal y como señala el artículo 176 del TRRL.

10. El personal eventual es retribuido con cargo a los créditos presupuestarios consignados exclusivamente para este tipo de personal.

El artículo 20.2 de la LMRFP (artículo de carácter básico según dispone el artículo 1.3 de dicha Ley y por tanto aplicable al personal de todas las Administraciones Públicas) establece que tanto el Gobierno en el ámbito de sus competencias, como los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas y el Pleno de las Corporaciones Locales, son competentes para determinar el número del puestos reservados a personal eventual, “siempre dentro de los créditos presupuestarios consignados al efecto”.

Ello quiere decir que no pueden crearse puestos de trabajo de carácter eventual que no cuenten con créditos presupuestarios suficientes consignados para responder de las obligaciones económicas en que incurra la Corporación una vez efectuado el nombramiento de dicho personal.

Quiere decir también que los puestos de carácter eventual, no pueden ser financiados con créditos presupuestarios consignados para otro tipo de personal que no sea específicamente personal eventual, y esto se deduce perfectamente de la propia redacción de dicho artículo. Por lo cual, el personal eventual debe ser retribuido exclusivamente con cargo a créditos presupuestarios consignados expresamente para este tipo de personal.

Por ello, la consignación presupuestaria debe existir antes del nombramiento del personal eventual y de la determinación de sus retribuciones.

Las Comunidades Autónomas, en sus normas sobre función pública recogen también dicha obligación. Ejemplo de ellos son las Comunidades Autónomas de Castilla y León, al señalar que “... es retribuido con cargo a los créditos presupuestarios consignados para este fin”, o en la de Murcia, que recoge que “... en los Presupuestos de la Comunidad Autónoma se establecerán las consignaciones y límites dentro de los cuales el Presidente y los Consejeros podrán proceder al libre nombramiento y cese del personal eventual; así como los límites dentro de los cuales se podrán convertir parte de los créditos eventuales, en créditos para cubrir plazas eventuales por funcionarios de libre designación”.

En el ámbito local, es el artículo 104 de la LBRL es el que señala que corresponde al Pleno de la Corporación determinar las retribuciones del personal eventual al comienzo de su mandato. Retribuciones que sólo podrán modificarse con motivo de la aprobación de los Presupuestos anuales.

Cuantía de las retribuciones

Respecto a la cuantía de las retribuciones del persona eventual, ninguna de las normativas citadas dice nada al respecto.

En la Administración Local, es el artículo 104 de la LBRL el que determina que corresponde al Pleno fijar las retribuciones del personal eventual, añadiendo el artículo 20.2 de la LMRFP que el personal eventual debe ser retribuido exclusivamente con cargo a los créditos presupuestarios consignados al efecto.

Ello implica que el Pleno de la Corporación no está sujeto a ninguna otra limitación a la hora de fijar la cuantía de las retribuciones del personal eventual, ni tampoco tiene por qué asimilar las retribuciones de dicho personal a las fijadas para los funcionarios de carrera.

Y esto que se predica de la Administración Local, y que en principio pudiera ser válido tanto para la Administración General del Estado como para la de las Comunidades Autónomas, no lo es, pues en la Administración General del Estado se asimilan las retribuciones del personal eventual a la de los funcionarios de carrera, precisamente en virtud de lo dispuesto en el artículo 25.4 de la Ley 30/2005, de 29 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2006.

Artículo éste que recoge que “... el personal eventual regulado en el artículo 20.2 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, percibirá las retribuciones por sueldo y pagas extraordinarias correspondientes al grupo de asimilación en que el Ministerio de Administraciones Públicas clasifique sus funciones, siendo de aplicación a este colectivo lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 19. Dos y en el artículo 25.Uno.B, ambos de la presente Ley y las retribuciones complementarias que correspondan al puesto de trabajo reservado a personal eventual que desempeñe”.

Por otra parte, hay que resaltar que nada impide en la Administración Local la asimilación del régimen retributivo del personal eventual al de los funcionarios de carrera.

Ello facilitaría el sistema retributivo de todo el personal y supondría un limite a desorbitadas retribuciones que, en muchas Entidades Locales, percibe este tipo de personal sin que ello responda a un criterio ni lógico ni objetivo.

Cabe destacar también que las organizaciones sindicales gozan de legitimación para impugnar el régimen retributivo del personal eventual, pero no por un control de la legalidad de la actuación administrativa, del cual el sindicato no tiene por qué ser garante, sino porque el régimen retributivo del personal al servicio de la Administración Pública en general, es materia propia del objeto de la negociación con las organizaciones sindicales.

En este supuesto resulta precisa la negociación previa a que se refiere el artículo 32 de la Ley 9/1987, de 12 de junio de Regulación de los órganos de representación, determinación de condiciones de trabajo y participación del personal al servicio de las Administraciones Públicas, disposición ésta que exige dicha negociación para las materias que afecten, de algún modo, al acceso a la función pública, carrera administrativa o a las retribuciones, y también a las de índole económica, de prestación de servicios, sindical, asistencial y en general cuantas otras afecten a las condiciones de trabajo y al ámbito de relaciones de los funcionarios públicos y sus organizaciones sindicales con la Administración, y en tal sentido lo manifiesta la Jurisprudencia:

“... este Tribunal ha declarado en reiteradas ocasiones que asiste legitimación al sindicato para impugnar en sede jurisdiccional aquellas decisiones que adopte la Administración en relación con el régimen retributivo del personal a su servicio, pues se trata de una materia vinculada a los específicos intereses tutelados por el sindicato, y no entraña un genérico control de la legalidad de la actuación administrativa”. (STSJ Comunidad Valenciana, de fecha 27 de enero del 2004).

En cuanto a la posibilidad de creación de puestos para el personal eventual durante la vigencia del presupuesto, el propio artículo 126.2 del TRRL permite la ampliación de la plantilla siempre que el incremento del gasto quede compensado mediante la reducción de otras unidades o capítulos de gastos corrientes no ampliables. Y en cuanto al procedimiento, el apartado tercero de dicho artículo señala que requerirá el cumplimiento de los trámites