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	El espectro radioeléctrico. Una perspectiva multidisciplinar (II): Realidad y vías futuras del nuevo marco de gestión del espectro

De: David Couso Saiz
Fecha: Octubre 2007
Origen: Noticias Jurídicas

3.- Realidad y vías futuras del nuevo marco de gestión del espectro

3.1.- Los conceptos técnicos fundamentales

La gestión del espectro es una cuestión compleja desde el punto de vista técnico, económico y legal que se basa en un conjunto de conceptos específicos alrededor del espectro. Precisamente, en este apartado se explican de forma sucinta algunos conceptos básicos con el objetivo de ayudar a comprender mejor la problemática ligada a la utilización de este recurso.

3.1.1.- Frecuencia, potencia, cobertura y ancho de banda

Como se ha mencionado, el espectro radioeléctrico se define, desde un punto de vista técnico, como el conjunto de ondas electromagnéticas que se propagan por el espacio sin necesidad de guía artificial. Dichas ondas electromagnéticas se caracterizan por su frecuencia y su potencia (energía) en primera aproximación, lo que condiciona su modo de propagación y les confiere propiedades distintas¹.

En primer lugar, a cada frecuencia de señal le corresponde una atenuación distinta. La atenuación produce que, a medida que la señal avanza en el espacio, pierde parte de su potencia, lo que, en último término, acaba haciendo inviable la comunicación a distancias muy elevadas. Por supuesto, todo ello sin perjuicio de que a mayor potencia de emisión, se logre mayor alcance y mayor cobertura. En cualquier caso, el hecho de que la atenuación varíe con la frecuencia de la señal implica que, para una misma potencia de transmisión, la distancia a la que llega la señal de forma viable para la comunicación será diferente en función de la frecuencia. Así, en primera aproximación, a menor frecuencia se tiene menor atenuación y, por tanto, mayor distancia de cobertura, aunque dicha relación no es lineal y está influida por muchos otros factores². Además, en frecuencias bajas se tiene una menor atenuación de las ondas electromagnéticas al atravesar cuerpos sólidos, lo que les permite atravesar paredes y proporcionar cobertura en interiores. También se puede decir que a frecuencias altas la propagación de las ondas electromagnéticas tiende a ser rectilínea, un hecho que tiene ventajas para algunas aplicaciones, pero que, en general, significa una disminución de la cobertura o, alternativamente, la necesidad de un mayor coste de despliegue para cubrir todas las áreas de cobertura de interés. Además, también varía con la frecuencia el coste de los equipos necesarios para el envío y recepción de información. En general, el coste de los equipos es inferior cuando deben trabajar con frecuencias reducidas que con frecuencias altas. Por último, la capacidad de la señal para atravesar obstáculos disminuye, en general, al aumentar la frecuencia.

Otro parámetro que diferencia las distintas bandas de frecuencia disponibles en el espectro radioeléctrico es el caudal de información que son capaces de albergar. Este caudal o capacidad de la banda de frecuencias viene determinado por el ancho de banda (esto es, el rango de frecuencias utilizado) en un cierto tipo de comunicación inalámbrica, y su disponibilidad es mayor, evidentemente, a frecuencias altas puesto que existe más espectro potencialmente usable.

Como conclusión, se puede decir que, en líneas generales, existe una relación de compromiso entre cobertura y capacidad. Los equipos que utilizan frecuencias altas tienen una capacidad de transmitir información grande y un radio de cobertura pequeño. Para abarcar un área geográfica extensa, es preciso realizar una gran inversión en equipamiento. En cambio, los equipos que emplean frecuencias más bajas son capaces de cubrir más superficie, pero tienen menor capacidad de transmitir información.

Por último cabe destacar que las bandas de frecuencias más bajas se han desarrollado antes debido a sus características y, además, por este mismo motivo (facilidad de cobertura, costes reducidos y menor capacidad de transmisión) están ocupadas históricamente por servicios esenciales como pueden ser la radionavegación, sistemas de comunicaciones necesarios para emergencias y cuestiones de seguridad como los de policía, ambulancias o bomberos, sistemas de comunicaciones militares, etc.

En esta línea se puede decir que, en general, las bandas de frecuencias más bajas se encuentran más saturadas de sistemas y servicios que las altas.

La siguiente tabla muestra un resumen de las características de cada banda de radiofrecuencia.

En cualquier caso hay que remarcar que dadas las importantes diferencias en los parámetros que definen la utilidad del espectro radioeléctrico para un cierto tipo de comunicaciones, dependiendo de la clase de servicio que se quiera ofrecer será más idóneo el uso de una banda determinada. Este es el motivo de que surjan potenciales conflictos a la hora de atribuir frecuencias a servicios en el ámbito de las conferencias internacionales y a la hora de adjudicar, en el plano nacional, un rango concreto de frecuencias a los operadores interesados. Es por tanto en este sentido que se puede decir que hasta ahora el espectro radioeléctrico se ha tratado como un recurso escaso donde la demanda era mayor que la oferta, al menos en ciertas bandas de interés.

3.1.2.- Interferencias

Otro de los aspectos fundamentales sobre los que se basa la gestión del espectro radioeléctrico son las interferencias. En un sentido amplio, las interferencias se definen como el efecto de una energía no deseada sobre la recepción en un sistema de radiocomunicación, lo que provoca una degradación de la calidad, falseamiento o pérdida de información respecto a la que se podría obtener en ausencia de la misma. Las interferencias pueden ser debidas a muy diversos motivos: otras emisiones, radiaciones, inducciones o cualquier combinación de las anteriores.

Desde el punto de vista de la gestión del espectro, dentro de las interferencias cabe distinguir varios tipos. En primer lugar, existen las llamadas interferencias admisibles, que son aquellas interferencias observadas o previstas que satisfacen los criterios cuantitativos de interferencia y de compartición que figuran en el Reglamento de Radiocomunicaciones de la Unión Internacional de Telecomunicaciones (ITU) o en acuerdos especiales previstos en dicho reglamento. Estas interferencias no ponen en riesgo el buen funcionamiento de los distintos servicios, puesto que se han tenido en cuenta en la fase de diseño de los mismos.

En segundo lugar están las interferencias aceptadas. Estas son interferencias de mayor nivel que las definidas como admisibles y que son acordadas entre dos o más administraciones³ ya que tienen un efecto que no degrada la prestación de los servicios en cuestión y típicamente simplifica la prestación de los mismos, por lo que su existencia tampoco impide el buen funcionamiento de las radiocomunicaciones.

Por último, las interferencias perjudiciales⁴ son aquellas que suponen un riesgo para el funcionamiento de algún servicio que usa el espectro radioeléctrico. En la práctica significa que se degrade u obstruya gravemente o interrumpa de forma repetida un servicio radio que funcione de conformidad con la reglamentación comunitaria o nacional aplicable.

Así, uno de los mecanismos que siempre se tiene en cuenta en la planificación de los servicios atribuidos a las distintas bandas del espectro es la dedicación de ciertas zonas del espectro como “zonas de guarda” que separen las distintas transmisiones. Su finalidad es limitar el efecto de posibles interferencias perjudiciales entre comunicaciones que se realicen en bandas de frecuencias cercanas. Por tanto, dichas bandas de guarda deberán ser lo suficientemente anchas como para proteger a las emisiones vecinas de interferencias entre sí. Al mismo tiempo, dedicar demasiado espectro a estas bandas vacías entra en conflicto con la eficiencia en el uso del mismo.

Respecto a las implicaciones en los modelos de política de gestión del espectro, parece que el modelo actual, caracterizado por la cuidada planificación del uso de cada banda, garantiza de forma efectiva que las interferencias se mantienen dentro de los límites tolerables y, por consiguiente, se asegura que no impiden el buen funcionamiento de los distintos servicios que usan el espectro radioeléctrico. Sin embargo, un cambio de modelo en la gestión del espectro (mediante, por ejemplo, la introducción de herramientas de gestión de espectro orientadas a mercado, como la creación de un mercado secundario o la liberalización del uso del espectro) podría poner en peligro esta garantía. Se hace necesario que, de producirse este cambio con la consiguiente relajación de la regulación ex ante, se incremente la vigilancia ex post y, en cualquier caso, siempre deberían existir condiciones mínimas de no interferencia entre servicios. Como se verá más adelante, este balance entre la planificación al mínimo detalle del uso del espectro y la asignación por parte del mercado de los usos más convenientes, tiene mucho que ver con que las posibles interferencias no impidan el funcionamiento de los sistemas radio.

3.1.3.- Atribución, adjudicación y asignación de frecuencias

En este apartado se considera cuales son los mecanismos prácticos para la distribución de las frecuencias del espectro radioeléctrico entre servicios, zonas y estaciones emisoras concretas. La tabla siguiente explica el significado inmediato de los tres conceptos principales de atribución, adjudicación y asignación.

La ITU-R⁵ define el término atribución como la inscripción de una banda de frecuencias determinada para que sea utilizada por uno o varios servicios de radiocomunicación terrenal o espacial o por el servicio de radioastronomía en las condiciones especificadas. Esta inscripción se produce en el llamado Cuadro de Atribución de Bandas de Frecuencias⁶, que se acompaña de notas que especifican más claramente cómo se han de asignar o utilizar dichas frecuencias.

Existen dos tipos de atribución: exclusivas, en las que la banda de frecuencias en cuestión se atribuye a un único servicio de radiocomunicación, y compartidas, en las que la banda de frecuencias se atribuye a dos o más servicios de radiocomunicación. Las atribuciones exclusivas se producen en aquellos casos en los que se produce una amplia utilización internacional del sistema en cuestión y, por tanto, implican la necesidad de armonizar este uso. Las atribuciones de frecuencias compartidas se aplican para maximizar la utilización del espectro disponible, cuando dos o más servicios de radiocomunicación pueden utilizar de forma eficaz la misma banda.

También existen dos categorías de servicios radioeléctricos en lo referente a la atribución, Así, los distintos servicios pueden identificarse como “primarios” o “secundarios”, residiendo la diferencia en que los servicios de esta última categoría no deberán causar interferencia perjudicial a los servicios identificados como primarios y tampoco podrán reclamar protección frente a ellos.

Una vez que se ha realizado el proceso de atribución de frecuencias descrito, existen dos mecanismos de planificación más detallada de las bandas de frecuencias: adjudicación y asignación. En este sentido, los planes de adjudicación y de asignación de frecuencias constituyen un mecanismo para preservar los derechos de los distintos estados en el acceso equitativo a recursos radioeléctricos limitados, como son el espectro de frecuencias o la órbita de los satélites geoestacionarios.

El proceso de adjudicación se define como la inscripción de un canal (una banda de frecuencias) determinado en un plan, adoptado por una Conferencia competente de la ITU, para ser utilizado por una o varias administraciones, para un servicio de radiocomunicación terrenal o espacial en uno o varios países o zonas geográficas determinadas y según condiciones especificadas. Esto es, a partir de la legislación, la reglamentación y los procedimientos nacionales e internacionales en vigor, estos planes adjudican un canal radioeléctrico o un bloque de frecuencias concreto a cada zona geográfica del área de planificación.

Por su parte, la asignación (de una frecuencia o de un canal radioeléctrico) se define como la autorización que da una administración para que una estación radioeléctrica utilice una frecuencia o canal radioeléctrico determinado, en condiciones especificadas. Es decir, utilizando el Cuadro Internacional de Atribución de Bandas de Frecuencias y los planes de adjudicación de frecuencias como puntos de partida, las autoridades de gestión del espectro radioeléctrico de cada país asignan a cada estación, definida por su posición geográfica, una frecuencia y una potencia, y conceden la licencia apropiada. En este sentido, hay que notar que el proceso de atribución comprende el conjunto del espectro disponible, mientras que en la asignación a operadores específicos se consideran las bandas de frecuencia correspondientes a cada uso concreto.

3.1.4.- Compartición del espectro

A partir de las ideas básicas señaladas en los apartados anteriores, ha existido tradicionalmente un interés en lograr técnicas que permitan que varios servicios de radiocomunicaciones utilicen de manera efectiva la misma banda de frecuencias. Esta necesidad de compartición está aumentando, y con ella el interés en nuevas técnicas⁷ que la mejoren, dado el atractivo de algunas bandas de frecuencias.

Así, las denominadas genéricamente como técnicas de acceso múltiple al medio físico permiten este mejor aprovechamiento de los recursos radioeléctricos. Dichas técnicas están basadas en separar las transmisiones mediante la diferenciación de una de las componentes que intervienen en la transmisión (frecuencia, tiempo, código, espacio o polarización). En particular la técnica de división en frecuencia asigna a cada usuario una fracción del ancho de banda total, de forma que es posible la transmisión continua sobre ese canal; la técnica de división en tiempo otorga a cada usuario el ancho de banda total durante una fracción de tiempo limitada, de forma que cada usuario transmite su información en instantes de tiempos diferentes; la técnica de división en código permite separar usuarios que transmiten en la misma frecuencia y al mismo tiempo, siempre y cuando cada uno de ellos utilice un código distinto, y estos códigos resulten distinguibles entre sí; la técnica de división en espacio realiza la separación de las comunicaciones mediante el uso de antenas capaces de dirigir su radiación hacia zonas concretas del espacio; y, finalmente, la técnica de división por polarización emplea distintas polarizaciones para separar la transmisión de cada usuario.

La técnica adecuada en cada caso depende de varios factores, tanto técnicos como económicos, como son el tipo de comunicaciones e información a transmitir, la frecuencia propia y las de otros servicios cercanos, la ubicación espacial, la disponibilidad y coste de la tecnología, así como el nivel de interferencias posible y la compatibilidad con otros servicios.

3.1.5.- De la escasez a la limitación de espectro

El espectro electromagnético comprende, en principio, un rango de frecuencias infinito. Sin embargo, el término “espectro radioeléctrico” se utiliza para designar al rango de frecuencias disponibles en la práctica para las comunicaciones⁸. Dicho rango de frecuencias está limitado. Por una parte, en las bandas inferiores a 9 KHz, aparte de su bajísima capacidad de transportar información, se producen interferencias considerables, por lo que no se suelen emplear. Respecto a las frecuencias más altas del espectro, la tecnología comercial disponible en la actualidad no es capaz de utilizar de forma efectiva frecuencias superiores a unas decenas de GHz. Por tanto, en la práctica, el espectro se reduce a un recurso que comprende las frecuencias desde 9 KHz hasta 60 - 100 GHz. Esto no impide que, de forma experimental, se usen bandas superiores, hasta los 275 GHz. De hecho, la ITU-R incluso planifica provisionalmente las atribuciones de bandas hasta los 400 GHz, aunque sus usos nacionales no estén determinados. Por su parte, la Decisión sobre el espectro radioeléctrico⁹ de la Comisión Europea entiende por “espectro radioeléctrico” las ondas radioeléctricas comprendidas entre 9 KHz y 3000 GHz, al igual que la legislación española¹⁰.

Tradicionalmente, esta limitación del recurso radioeléctrico hacía que el espectro se considerara como un recurso escaso, ya que, con el fin de evitar interferencias entre distintos servicios, en principio tan sólo un servicio específico era aprobado/designado para operar en un determinado rango de frecuencias y en una determinada zona geográfica¹¹. Es decir, a pesar de que su titularidad sea pública, el espectro tiene (al menos parcialmente) naturaleza de uso exclusivo, esto es, de bien privado. Esta exclusividad o naturaleza de bien privado del espectro viene determinada, por tanto, por la mencionada cuestión de las interferencias.

Con respecto a la demanda de espectro, si bien es cierto que la constante evolución tecnológica es responsable de un incremento en la misma y, por tanto, agrava su limitación, no es menos cierto que esta misma evolución colabora a incrementar el número de servicios que pueden hacer uso del espectro, es decir, a incrementar la oferta de espectro, al permitir la viabilidad de nuevas bandas para la transmisión de datos¹², desarrollar sistemas que explotan cada banda con mayor eficacia (por ejemplo, los sistemas de televisión digital terrestre) o permitir la compartición de algunas bandas entre muy distintos servicios (por ejemplo, las tecnologías de banda ultra ancha o la radio “inteligente”¹³).

Por todo ello, en los últimos tiempos resulta más frecuente la consideración del espectro como recurso limitado que como recurso escaso¹⁴. Del mismo modo, parece previsible que esta tendencia continúe, favorecida tanto por los adelantos técnicos como por las mejoras en los distintos mecanismos utilizados para su gestión. Precisamente, a lo largo de este estudio se analizarán distintas innovaciones en estos mecanismos de gestión del espectro (haciendo especial hincapié en los mecanismos de asignación primaria) que, en última instancia, ofrecen la posibilidad de incrementar la eficiencia del uso de este recurso.

3.1.6.- Mercado primario y secundario de espectro. liberalización del espectro

Los mecanismos anteriormente descritos (atribución, adjudicación y asignación) definen la asignación primaria o mercado primario del espectro radioeléctrico. Este mercado primario consiste, pues, en la asignación de derechos de uso del espectro por parte de la autoridad de gestión del espectro correspondiente a los distintos agentes. Las reglas de dicho “mercado” son marcadas a priori por el regulador: número de agentes, cantidad de recurso concedida a cada uno, uso que deben hacer de éste, tecnología concreta a utilizar…

En contraposición, nace el concepto de mercado secundario, que hace referencia a la comercialización del espectro, esto es, permitir a los titulares de derechos de uso del espectro la transferencia de estos derechos a otros agentes, en concreto la venta y/o alquiler de dichos derechos, creando un nuevo mercado. Ahora serían los propios agentes del mercado los que, siguiendo las leyes de la oferta y la demanda, controlarían las condiciones de éste, al menos en lo referente a número de agentes y cantidad de recurso adquirido por cada uno.

En cualquier caso, hay que destacar que, aun en el caso de establecer un mercado secundario de espectro, siempre resulta necesario definir mecanismos de asignación primaria que permitan establecer una primera distribución del espectro entre los distintos agentes como paso previo a la puesta en marcha de este mercado secundario.

Un último concepto es el de liberalización del uso del espectro. En este último escenario los distintos agentes gozan de libertad para definir el uso que quieren hacer del recurso radioeléctrico y la tecnología utilizada, aunque la viabilidad de este modelo impone unas condiciones mínimas de no interferencia.

3.1.7.- Desarrollos técnicos que habilitan nuevas posibilidades en el uso y gestión del espectro

Los recientes avances tecnológicos de las últimas décadas hacen posibles nuevos modelos de utilización del espectro, más próximos a la utilización común/compartida del espectro, sin estar sometidos a las estrictas normas existentes hasta la fecha, basadas fundamentalmente en el uso privativo del espectro a través del otorgamiento de derechos exclusivos/excluyentes de uso. Este es el elemento fundamental que contribuye al fin del espectro como “recurso escaso”, para ser simplemente un “recurso finito”. A continuación se consideran brevemente los principales efectos de la tecnología sobre el uso del espectro¹⁵.

La primera de las grandes innovaciones tecnológicas que favorece el uso eficaz del espectro es la digitalización. El mejor ejemplo lo encontramos en el servicio de televisión, donde el cambio de la tecnología de televisión analógica terrestre a televisión digital terrestre hace que la necesidad de espectro para la emisión de los canales, previamente analógicos, se reduzca considerablemente¹⁶ y, precisamente, en una de las bandas más cotizadas del espectro. Este “excedente” de espectro es lo que se conoce como dividendo digital, que da lugar a la posibilidad de atribuir dichas frecuencias para la prestación de diferentes servicios de radiocomunicaciones; entre las opciones posibles, el dividendo digital puede dedicarse al aumento de la oferta de canales de televisión digital terrestre (situación por la que se ha optado en España¹⁷) o bien a la acogida de nuevos servicios / aplicaciones que sean de interés para los usuarios (como puede ser la televisión digital en el móvil¹⁸). En última instancia, la elección del uso final que se haga de esas frecuencias depende de las prioridades de cada autoridad competente en la planificación del espectro¹⁹.

No puede obviarse tampoco la relevancia del proceso de convergencia tecnológica. En efecto, el fenómeno de convergencia podría conseguir que una regulación estricta sobre las aplicaciones que van asociadas a cada uso del espectro careciera de sentido. En este sentido, una conectividad de banda ancha inalámbrica podría ser el soporte de cualquier clase de servicio. Otro aspecto a destacar del proceso de convergencia es que puede conducir a un conflicto si un mismo servicio (o servicios cuasi idénticos) para el mismo mercado mantienen regulaciones distintas debido a que puedan ofrecerse mediante diferentes tipos de tecnologías de transmisión radio. Ejemplo de esto es el caso de la televisión en el terminal móvil, donde el mismo servicio puede ser ofrecido mediante la red UMTS del operador de telefonía móvil o bien mediante las redes DVB-H de un radiodifusor. También es el caso de los terminales multibanda/multiplataforma, capaces de utilizar, en cada momento, la tecnología que resulte óptima (en atención a diversos criterios) como Wi-Fi o 3G para servicios de acceso a Internet o voz.

Las técnicas de espectro ensanchado (spread-spectrum) también inciden de forma considerable en la mejora de la eficiencia en el uso del espectro. Dichas técnicas consisten en la transformación reversible de una señal de forma que su energía se disperse entre una banda de frecuencias mayor que la que ocupaba originalmente. Así, el ancho de banda utilizado en la transmisión es mucho mayor que el necesario para una transmisión convencional pero la densidad de potencia emitida (potencia entre ancho de banda) es mucho menor. Esto hace que la señal de espectro ensanchado pueda coexistir con señales en banda estrecha o con otras señales de espectro ensanchado, ya que aportan sólo un pequeño incremento al nivel de ruido, sin impedir el buen funcionamiento de estos servicios al no constituir una interferencia perjudicial. Esta señal es, además, muy resistente a las interferencias convencionales. Su peor inconveniente es, por tanto, la ineficiencia en cuanto al ancho de banda, y su mayor ventaja el hecho de que pueda coexistir con otras señales. Ejemplos de uso de estas técnicas, en mayor o menor grado, son la tecnología UMTS, los sistemas WLAN, WiMAX, Ultra Wide Band, etc.

Otro avance tecnológico viene de la mano de ciertos desarrollos software. Este tipo de desarrollos permiten recibir y transmitir a través de un amplio rango de frecuencias. Su funcionamiento se basa en el procesado de la señal, pudiendo cambiar la frecuencia de transmisión según las necesidades en cada instante. Así, podrían utilizarse las bandas libres de uso en cada momento para la transmisión (aunque estén asignadas a otros agentes) sin producir interferencias en el resto de servicios. Ejemplos de desarrollos software son el software defined radio (SDR) o el cognitive radio.

Un desarrollo más a tener en cuenta son los sistemas de antenas inteligentes, que combinan múltiples elementos con un procesador de señal capaz de optimizar su radiación o patrón de recepción automáticamente. Además, son aplicables a casi todos los protocolos y estándares inalámbricos (comunicaciones móviles, WLL, WLAN, satélite, etc.

Por último, destacar el desarrollo de las redes “mesh”. Se trata de una arquitectura de red que permite que cada receptor pueda actuar también como transmisor, de forma que cada nuevo dispositivo que se añada a la red utilice capacidad de ésta, pero también aporte recursos, lo que permite aumentar el número de dispositivos conectados a la red sin aumentar el nivel de interferencia.

3.2.- Principios rectores y marco de referencia de gestión del espectro

La expresión "gestión del espectro de frecuencias" se utiliza en sentido estricto para describir los diversos procedimientos administrativos y técnicos con los que se pretende asegurar el funcionamiento de las estaciones radioeléctricas de los distintos servicios de radiocomunicación, sin causar o recibir interferencia perjudicial. En su acepción más moderna también incluye aquellos mecanismos económicos y de mercado que, potencialmente, pueden contribuir a mejorar la eficiencia en el uso del espectro.

En cualquier caso, esta gestión se produce tanto a nivel nacional como a nivel internacional, siendo ambos niveles igualmente necesarios ya que la propagación en el espacio de las ondas radioeléctricas no atiende a fronteras políticas. Así, el procedimiento para coordinar la utilización de las frecuencias entre distintas administraciones²⁰ representa uno de los elementos básicos de los acuerdos internacionales de reglamentación de las radiocomunicaciones, ya que permite la implantación de nuevos sistemas de radiocomunicaciones impidiendo a la vez la aparición de interferencia perjudicial con otros usuarios existentes o previstos.

En los siguientes apartados se describen los objetivos y principios de funcionamiento de dicha gestión.

3.2.1.- Eficiencia en el uso del espectro

El principal objetivo de todo mecanismo de gestión del espectro es, o debiera ser, alcanzar la mayor eficiencia posible en su uso. Así, por ejemplo, cualquier nueva propuesta para una posible introducción de mecanismos de flexibilización del uso del espectro radioeléctrico tiene como fin la mejora de la eficiencia en la gestión y, consecuentemente, en el uso del espectro. De hecho, siguiendo los principios marcados por la Comisión Europea²¹, la gestión del espectro debe seguir el principio de eficiencia en el uso de este recurso²².

Procede, por tanto, plantearse qué se entiende por “eficiencia”. Para analizar este concepto es preciso tener en cuenta que el espectro es un bien de dominio público finito o limitado, cuya titularidad, gestión, planificación, administración y control corresponde al Estado, que es el que debe garantizar el mayor beneficio posible para los ciudadanos, derivado del uso de ese bien público. Para ello, entre los fines que se persiguen en la gestión del espectro, suelen citarse el garantizar su uso eficiente, promover su uso como factor de desarrollo económico, favorecer el desarrollo y la innovación, permitir a todos los ciudadanos el acceso a los servicios que hagan uso del espectro, permitir la planificación estratégica del sector de las telecomunicaciones, etc.

Los anteriores fines se pueden englobar en tres dimensiones de eficiencia, que constituirán, globalmente, la definición de la “eficiencia” genérica en el uso del espectro: eficiencia técnica, eficiencia social y eficiencia económica.

La eficiencia técnica en la asignación del espectro se traduce en que el mayor número posible de frecuencias esté disponible para ser utilizado de manera efectiva en la prestación de servicios, limitando, en la medida de lo técnicamente viable, las bandas de guarda o la existencia de bandas de frecuencias en las que las interferencias entre distintas señales radioeléctricas hagan imposible un aprovechamiento real de dicho espectro. Mediante esta maximización del espectro disponible se consigue que un mayor número de agentes sean capaces de acceder a este recurso.

Por su parte, la eficiencia social del espectro implica que el uso de este recurso debe caracterizarse por favorecer el desarrollo social, permitiendo el acceso de los ciudadanos a una diversa oferta de servicios que les ofrezcan nuevas o mayores facilidades, como podría ser el acceso de banda ancha en zonas rurales mediante tecnologías inalámbricas o, como otro ejemplo, una mayor diversidad de contenidos de interés gracias a los nuevos canales de televisión digital.

Por último, la eficiencia económica en la asignación del espectro es aquella que, una vez alcanzada, hace que ningún agente tenga incentivos para cambiar de asignación. Esto se puede conseguir cuando el uso que se dé al mismo sea el que garantice un mayor desarrollo económico (eficiencia dinámica). En este sentido, deberían evitarse las asignaciones de espectro a servicios y/o tecnologías que no son demandadas por el mercado o que, por el surgimiento de otras con mayores prestaciones, han quedado obsoletas²³, y destinar la mayor parte posible del espectro para la prestación de servicios de mayor valor²⁴.

Cabe observar la interrelación existente entre los distintos aspectos. Por ejemplo, un incremento en la eficiencia técnica permite la entrada de nuevos agentes en la provisión de un servicio para el que sea necesario el uso del espectro, lo que potencia un incremento de la competencia que, en última instancia, se traduce en mayores beneficios para los usuarios, tanto en la oferta de servicios como en los precios, ejerciendo, consecuentemente, un efecto dinamizador sobre la economía.

En todo caso, cualquier modificación que se realice en los mecanismos de gestión del espectro dará respuesta a su objetivo principal de mejora de la eficiencia si supone un avance respecto a la situación actual en el balance entre los tres tipos de eficiencia descritos.

3.2.2.- Principales funciones de la regulación del espectro

Sobre esta búsqueda global de eficiencia, los resultados concretos de la política de gestión del espectro²⁵ son la atribución de bandas de frecuencias para usos específicos, el establecimiento de normas y criterios de compartición, el diseño de planes de distribución de canales (teniendo en cuenta avances tecnológicos y posibles necesidades futuras²⁶), el uso de procedimientos particulares de asignación de frecuencias y, más recientemente, la introducción de mecanismos de mercado en torno al espectro.

Todos estos aspectos concretos de la gestión del espectro deben estar sometidos a una serie de principios básicos que se tratan a continuación.

En primer lugar la transparencia debe ser la tónica dominante de todos los procesos relacionados con la gestión del espectro. En este sentido, es importante que la organización del espectro, su normativa, su uso real y las previsiones en torno al mismo tengan la mayor difusión posible. De esta manera, los agentes interesados y los usuarios finales del espectro podrán disponer de la información necesaria para poder interaccionar apropiadamente con los organismos reguladores.

Asimismo, la asignación y adjudicación de las licencias de uso del espectro deberá responder a principios de racionalidad, equidad y no discriminación, con el fin de trasladar los beneficios de la innovación y la competencia a los usuarios. A este respecto, la gestión del espectro debe evitar cuidadosamente la aparición de barreras de entrada a los agentes interesados y vigilar que no se produzcan concentraciones de derechos de uso del espectro que pongan en riesgo el desarrollo de competencia. También deberán existir mecanismos que permitan recuperar asignaciones de bandas cuando éstas dejen de utilizarse, con el fin de mantener un uso eficiente de todo el recurso radioeléctrico.

Otro de los principios consiste en establecer mecanismos de cooperación con países limítrofes para evitar que el uso nacional del espectro condicione o interfiera con el uso propio de otros países. Por otra parte, la existencia de servicios globales que precisan de una coordinación exhaustiva, como por ejemplo el servicio de ayuda a la navegación aérea o marítima, justifican el papel preponderante de los organismos internacionales en la gestión del espectro.

Igualmente resulta un principio fundamental potenciar la innovación en tecnologías que utilicen el espectro. En este sentido, la mayor parte de las innovaciones producidas en los últimos años se han dado allí donde los mecanismos de gestión eran más proclives a esta innovación. También la duración de las licencias tiene un papel clave en el desarrollo de nuevas tecnologías que, en general, necesitan de un tiempo de maduración, por lo que estos desarrollos se ven potenciados en entornos dotados de suficiente certidumbre.

El establecimiento de especificaciones y mecanismos para la autorización de equipos es otra cuestión clave. Para lograr que los distintos equipos de radiocomunicaciones sean compatibles entre sí es necesario desarrollar procedimientos para su homologación además de normas y especificaciones de la calidad de funcionamiento de dichos sistemas. Además, la existencia de procedimientos para asegurar la interoperabilidad en sus distintas vertientes favorece la creación de economías de escala, con las consiguientes ventajas²⁷ en precios y atractivo para el desarrollo de aplicaciones sobre estos sistemas. En este sentido, el papel de los organismos de estandarización (como IEEE o DVB) y armonización (como ITU) es determinante.

Por otra parte, estos mecanismos persiguen que los distintos equipos se ciñan de forma efectiva a las bandas de frecuencias que tienen asignadas, con el fin de evitar interferencias que entorpezcan o impidan el buen funcionamiento de otros equipos o servicios de radiocomunicaciones o de cualquier otra naturaleza (sistemas informáticos, alimentadores eléctricos, aplicaciones ICM, etc.). Por último, la radiación que emitan los equipos no debe ser perjudicial para la salud ni para el medio ambiente, por lo que debe limitarse al máximo la influencia electromagnética que los sistemas de radiocomunicaciones pueden tener en el medio donde se emplean.

Otro aspecto que resulta fundamental en una adecuada gestión del espectro es la existencia de mecanismos de control que realicen mediciones de los usos que, efectivamente, se estén haciendo de este recurso, con el objetivo de detectar posibles usos peligrosos o ilegales del espectro y garantizar que se utiliza de acuerdo con la política de asignación preestablecida.

No menos importante es, por último, facilitar mediante la política de gestión del espectro la utilización de este recurso en pro del interés nacional, teniendo siempre en cuenta su consideración de dominio público con carácter general.

3.2.3.- Marco internacional

Como ya se ha comentado, los mecanismos de gestión del espectro radioeléctrico incluyen una indispensable armonización internacional, de tal modo que sea posible su uso, libre de interferencias perjudiciales, en cada uno de los países.

La autoridad supranacional que tiene el papel principal en la gestión del espectro radioeléctrico a nivel global es el Sector de Radiocomunicaciones de la Unión Internacional de Telecomunicaciones²⁸ (ITU-R). Su principal misión es la de garantizar la utilización racional, equitativa, eficaz y económica del espectro de frecuencias radioeléctricas por todos los servicios de radiocomunicaciones, incluidos los que emplean órbitas de satélites, así como la de realizar estudios y adoptar Recomendaciones sobre las radiocomunicaciones.

En particular, la ITU-R es la encargada de la redacción del Reglamento de Radiocomunicaciones, que, con carácter de Tratado Internacional, sirve de texto básico para la regulación del espectro radioeléctrico en casi la totalidad de los países. Este reglamento sólo puede ser modificado en las Conferencias Mundiales de Radiocomunicación (CMR) ²⁹, que se celebran cada dos o tres años, y que cuentan con la colaboración de más de 180 países.

En el marco europeo, esta atribución de frecuencias se realiza en la Conferencia Europea de Administraciones de Correos y Telecomunicaciones (CEPT)³⁰, con la elaboración del cuadro recomendado de atribución de frecuencias³¹. Así, la CEPT es la encargada de elaborar medidas de armonización técnica en la utilización del espectro radioeléctrico más allá de las fronteras comunitarias³², centrando sus principales actividades en la cooperación en temas comerciales, operacionales, regulatorios y de estandarización técnica³³.

El proceso de armonización en el uso del espectro radioeléctrico en Europa (más allá de las Directivas de la Comisión que afectan a bandas de frecuencias muy concretas) se asienta en el Comité de Comunicaciones Electrónicas (ECC)³⁴, enmarcado en la estructura de la CEPT.

En el ECC se desarrollan un conjunto de recomendaciones técnicas que pretenden armonizar el uso del espectro radioeléctrico en el ámbito de la Europa de los países CEPT. Si bien las recomendaciones de este comité no son de obligado cumplimiento, los Estados miembros de la UE se han comprometido a impulsar su aplicación en sus respectivos países, formando de ese modo un núcleo de armonización radioeléctrica para la UE, particularmente cuando existan Directivas de la Comisión al respecto. En el seno del ECC se realizan también las labores de preparación de cara a las Conferencias Mundiales de Radio (WRC), a través del Grupo de Preparación de las Conferencias (CPG).

El ECC se encuentra asistido para sus trabajos técnicos por la Oficina Europea de Radiocomunicaciones (ERO), con sede en Copenhague, que, sufragada por los Estados que firmaron su constitución (30 países), recibe mandatos del ECC para la realización de estudios técnicos orientados a la atribución de servicios a nuevas bandas, compartición de servicios en bandas de frecuencias, o elaboración de Planes de Frecuencias. Además, ERO realiza estudios por encargo de la Comisión Europea, sufragados por ésta, que son la base técnica para la elaboración de reglamentaciones de servicios.

La Coordinación entre ECC, ERO y el Instituto Europeo de Normalización de Telecomunicaciones (ETSI) es imprescindible para el desarrollo de estas reglamentaciones, por lo que existen comités conjuntos que se reúnen periódicamente para asegurar el correcto desarrollo de estas iniciativas.

3.2.4.- Marco institucional y regulatorio en la unión europea

La publicación del Libro Verde de la Comisión Europea sobre espectro radioeléctrico³⁵ en 1998, inició un amplio debate sobre los aspectos clave que inciden en la gestión de este recurso a nivel europeo. La gestión del espectro comenzó a ser tratada como un factor clave en el futuro escenario, en el que se aceptaba sin discusión que se multiplicarían las aplicaciones que requieren el uso de frecuencias. Así, se concluyó con la propuesta de las instituciones comunitarias de dar un paso en la dirección de intervenir en un tema en el que hasta ese momento los Estados ejercían su plena soberanía.

Tras la publicación del Libro Verde del Espectro se inició a comienzos de 1999 un debate público en el que se pidió opinión, entre otros muchos aspectos, sobre cuál podría ser el mejor marco institucional para coordinar una política del espectro, cuestión que se consideraba de interés para la Comunidad. Tras esta consulta pública, la Comisión concluyó³⁶ la necesidad de establecer un marco general para la armonización del espectro. Como antecedente, cabe destacar que a lo largo del desarrollo del marco regulador paneuropeo de servicios, se promulgaron ya ciertas directivas que requerían de los Estados miembros una armonización en la atribución y asignación de determinadas bandas de frecuencias a determinados servicios (ejemplos ilustrativos son GSM³⁷ y UMTS³⁸).

En el año 2002, con el fin de contribuir a la definición, elaboración y aplicación de la política comunitaria de espectro radioeléctrico, la Comisión crea, por una parte, el Comité del Espectro Radioeléctrico (RSC)³⁹, compuesto por representantes de los Estados miembros y presidido por un representante de la Comisión y, en segundo lugar, el Grupo de Política del Espectro Radioeléctrico (RSPG)⁴⁰, formado por un experto gubernamental de alto nivel por cada Estado miembro y un representante de alto nivel de la Comisión.

También en 2002, el nuevo marco regulador europeo del sector de las comunicaciones electrónicas, definido por la Directiva marco⁴¹, establecía un entorno armonizado para la regulación de los servicios de comunicaciones electrónicas, las redes de comunicaciones electrónicas y los recursos y servicios asociados, fijando las misiones de las autoridades nacionales de reglamentación e instaurando una serie de procedimientos que garanticen la aplicación armonizada del marco regulador en toda la Comunidad.

Este nuevo marco, en el contexto de creciente importancia del uso del espectro, dedica una decisión comunitaria al respecto⁴². El objetivo fundamental de dicha Decisión es la creación de un marco jurídico y político para garantizar la coordinación de los distintos planteamientos a nivel político y, cuando proceda, armonizar las condiciones que permitan la disponibilidad y el uso eficiente del espectro radioeléctrico en favor del establecimiento y funcionamiento del mercado interior en diversos ámbitos de políticas comunitarias como las comunicaciones electrónicas, los transportes, y la investigación y desarrollo (I+D).

Para lograr dicho objetivo, la Decisión se articula en base a cuatro líneas básicas de actuación:

• Facilitar el proceso de decisión con respecto a la planificación estratégica y la armonización del uso del espectro radioeléctrico en la Comunidad, teniendo en cuenta aspectos económicos, de seguridad, salud, interés público, libertad de expresión, culturales, científicos, sociales y técnicos de las políticas comunitarias, y las necesidades e intereses de las comunidades de usuarios del espectro, con objeto de optimizar su uso y evitar interferencias perjudiciales.
• Velar por la aplicación eficaz de la política del espectro radioeléctrico, y en particular, establecer una metodología general para la disponibilidad y armonización del espectro radioeléctrico.
• Garantizar la publicación, rápida y coordinada, de información sobre atribución, disponibilidad y uso del espectro radioeléctrico en la Comunidad.
• Salvaguardar los intereses de la Comunidad en las negociaciones internacionales cuando el uso del espectro radioeléctrico afecte a las políticas comunitarias.

Dentro de este nuevo marco se produce también una novedad muy significativa, ya que se contempla la posibilidad de que los Estados miembros puedan incorporar al Derecho nacional la figura de la comercialización del espectro (según el Artículo 9 de la Directiva Marco⁴³).

No obstante, en la misma Directiva se establece que corresponde a los Estados miembros la concesión de los derechos de uso a los titulares de una autorización general, basándose en procedimientos abiertos, transparentes y no discriminatorios, pudiendo además decidir si se pueden ceder de forma secundaria. También existen obligaciones para los titulares de una autorización en relación al derecho de uso de frecuencias, como son el uso eficiente del espectro, las especificaciones técnicas para limitar la exposición a los campos electromagnéticos, las tasas de espectro, la cesión de derechos por iniciativa del titular, etc. Por otra parte, también se tratan algunos aspectos referidos a competencia entre agentes y las posibles situaciones de monopolio de derechos de uso sobre determinadas frecuencias, así como la armonización en el uso de las mismas por diferentes sistemas de comunicaciones y la coordinación entre países.

En este sentido, los Estados miembros deben velar por que la intención de una empresa de transferir derechos de uso de radiofrecuencias se notifique a la Autoridad Nacional de Regulación (ANR) responsable de la asignación de frecuencias y por que todas las transferencias tengan lugar con arreglo a los procedimientos establecidos por las ANR y se hagan públicas, garantizando que no se falsee la competencia como resultado de estas transferencias.

Algunos países del ámbito europeo ya han comenzado a aplicar estos mecanismos de mercado basándose en esta regulación pero, al mismo tiempo, se detectan importantes diferencias entre los Estados⁴⁴, por lo que el objetivo de armonización perseguido por la Comisión resulta aun lejano.

3.2.5.- Nuevas propuestas de la comisión europea

La consecución de los objetivos propuestos en la Decisión sobre el espectro radioeléctrico (en adelante DER) queda reflejada en los informes anuales emitidos por la Comisión. Así, el primer informe anual⁴⁵ publicado en 2004 señaló los principales avances en relación a los elementos principales de la DER. Algunos de estos avances fueron la creación del Comité del espectro radioeléctrico y del Grupo de política del espectro radioeléctrico⁴⁶; el desarrollo de soluciones técnicas armonizadas en determinados asuntos de interés⁴⁷ ; la elaboración de políticas en materia de la introducción de comercio secundario de derechos de uso del espectro; el estudio de las consecuencias de la digitalización de la radiodifusión y preparación para las próximas conferencias de la ITU.

Por su parte, el segundo informe anual⁴⁸, publicado en 2005, hace especial hincapié en la construcción de una política de espectro coherente y armonizada en el marco de la Unión, partiendo del objetivo global de eficiencia en la utilización de este recurso para el mayor beneficio de la sociedad.

La Comisión resalta la amenaza que puede suponer una excesiva fragmentación en políticas nacionales⁴⁹, dada la falta de envergadura de estos mercados nacionales en el sector inalámbrico. Así, vincula la innovación con el esfuerzo por parte de la industria para la reducción de precios finales de soluciones para los usuarios, bien mediante soluciones normalizadas (no patentadas), bien mediante esquemas interoperables (como son WiFi o Bluetooth). Sin embargo, para hacer viable esta estrategia se necesitan, según la CE, como condiciones previas el acceso rápido y libre de costes al espectro así como la existencia de grandes mercados dotados de economías de escala que favorezcan la inversión.

En segundo lugar, la Comisión anuncia la llegada a un punto de inflexión en materia de gestión del espectro. La rapidez de la innovación tecnológica y la creciente demanda de aplicaciones inalámbricas hacen que los mecanismos tradicionales de gestión, basados en detalladas decisiones administrativas ex ante queden obsoletos. En este sentido se proponen como alternativas a considerar la introducción del mercado secundario de espectro y la ampliación de bandas “sin licencia”⁵⁰, siempre desde un enfoque equilibrado a nivel de toda la Unión.

Finalmente, la Comisión propone un calendario de acciones concretas con el fin de llevar a la práctica estos planteamientos. Dicha propuesta tiene como puntos principales:

• Definir un conjunto de normas comunes, claras y flexibles para la gestión del espectro, de forma que los inversores cuenten con un marco previsible y estable y los usuarios no estén sujetos a limitaciones fronterizas. Igualmente se clarificará la aplicación al espectro de los principios de neutralidad tecnológica y respecto a los servicios, procurando su aplicación con carácter general y sólo limitada cuando las consideraciones técnicas (control de interferencias) así lo aconsejen.
• Aplicar la flexibilización del uso del espectro, mediante medidas como la introducción de mercados de espectro en la Unión antes de 2010⁵¹; la introducción de usos innovadores panaeuropeos en las frecuencias liberadas tras el apagón analógico de la televisión⁵²; impedir la creación de diferencias artificiales entre sectores atendiendo a la convergencia existente entre plataformas inalámbricas; extender el enfoque del uso sin necesidad de licencia en toda la Unión previo estudio de los riesgos y beneficios que plantea en cuanto a la protección frente a interferencias perjudiciales; y potenciar el desarrollo de las radiocomunicaciones “inteligentes” o “cognitivas”.
• Favorecer el desarrollo de una base tecnológica común en la UE, prestando especial atención al desarrollo de la banda ancha (comunicaciones móviles 3G, tecnologías de acceso inalámbrico a banda ancha o aplicaciones híbridas); introduciendo de forma coordinada la banda ultra ancha; así como promover la innovación en dispositivos con aplicaciones en la vida cotidiana⁵³.
• Optimizar el impacto de las acciones de la UE mediante la evaluación del impacto de la regulación, revisión de la validez de las medidas de la armonización y seguimiento de su aplicación en los Estados miembros.
• Defender los intereses de la UE en las negociaciones internacionales, especialmente de cara a la Conferencia Regional de Radiocomunicaciones (CRR-06) y a la Conferencia Mundial de Radiocomunicaciones (CMR-07).
• Desarrollar el marco institucional de la política del espectro a nivel de la UE, de forma que se eviten solapamientos entre los distintos organismos (RSC, RSPG, Comisión Europea y CEPT), especialmente dada la similitud de los participantes en estos organismos tras la ampliación de la UE.

3.3.- Asignación primaria del espectro

Históricamente, se han empleado muy diferentes alternativas para la asignación de espectro, primaria, a operadores concretos. Por una parte, si la demanda de una banda de frecuencias en una determinada zona geográfica es escasa, es posible asignar los derechos de uso a todos aquellos agentes interesados que lo soliciten, evidentemente garantizando el cumplimiento de ciertas normas y reglamentos técnicos. Por el contrario, si existe una demanda mayor que el espectro disponible y/o se constata la existencia de peticiones del espectro mutuamente excluyentes, es necesario aplicar un método de asignación de los derechos de uso disponibles entre los solicitantes en competencia.

Evidentemente, en ambos casos, los objetivos de las políticas públicas han sido muy relevantes para la selección de las condiciones de la asignación de espectro, aunque, por otro lado, debieran cumplirse los principios rectores de la gestión del espectro detallados en el anterior apartado y particularmente, la eficiencia en el uso del espectro. En particular, este objetivo de mejora de la eficiencia implica en términos socio-económicos que, en un contexto donde los agentes no puedan manipular precios o condiciones de adquisición del recurso escaso, hay que asignar el recurso a aquellos agentes que más lo valoren.

En cualquier caso, también hay que diferenciar entre el caso de asignación de licencias en las que es el regulador el que determina la tecnología a utilizar y el servicio a prestar, así como el número de agentes posibles (usage licenses), y la asignación de licencias que otorgan el pleno derecho de uso de ese espectro, para cualquier servicio y con cualquier tecnología (management licenses) y, por tanto, sólo condicionadas al cuadro de atribución de frecuencias correspondiente y a posibles criterios fijados en el pliego de condiciones. En el primero de los casos resulta fundamental definir exactamente los derechos de uso que la licencia otorga una vez adquirida. Por ejemplo, derechos de uso o de comercialización posterior pero sólo dentro de un conjunto de servicios finales posibles y predeterminados por el regulador⁵⁴.

3.3.1.- Asignación primaria y comportamiento del mercado

Cuando el regulador se enfrenta al proceso de asignación primaria del espectro radioeléctrico, no sólo debe tener presente el principio de eficiencia en la asignación inicial del espectro, sino que su objetivo debe incluir el maximizar la eficiencia de la asignación una vez que los poseedores del derecho de uso comiencen a competir en el mercado⁵⁵.

La cuestión principal surge del hecho de que el estadio inicial y el estadio ya en competencia no se relacionan a través de la variación de los precios del servicio final, sino que se trata de una relación establecida ex ante por el regulador (que fija el número de licencias a conceder) y por la prohibición de entrada a partir de ese momento inicial. Por tanto, una de las grandes dificultades que entrañan los mecanismos de asignación primaria del espectro reside en la dificultad de determinar a priori el número de licencias que debe otorgarse, teniendo como objetivo el alcanzar condiciones de competencia efectiva ex post una vez entre en funcionamiento el mercado.

Además, puede suceder que en ambos estadios existan objetivos contrapuestos. Por ejemplo, si la asignación primaria se realizara mediante una subasta, existirían dos escenarios posibles: dar un alto número de licencias, garantizando de este modo una mayor competencia en el mercado de los servicios finales pero obteniendo menos ingresos derivados de los mecanismos de asignación inicial o, en cambio, otorgar pocas licencias, obtener mayores ingresos en la asignación primaria, pero empeorar las posibilidades de una competencia más agresiva en el mercado. En este caso el regulador debe maximizar el excedente social derivado del uso del espectro, pero no sólo del estadio de la concesión de licencias (en cuyo caso lo mejor es maximizar los ingresos derivados del mecanismo de asignación utilizado), sino de los dos estadios al mismo tiempo, incluido el de la competencia esperada en el mercado una vez las licencias han sido asignadas⁵⁶.

No obstante cabe observar que, si se utiliza la subasta como mecanismo inicial de asignación, esta dicotomía no es tan problemática, siempre que no se busque exclusivamente maximizar los ingresos de la subasta, como se ha mencionado. Así, en el caso de una subasta adecuadamente diseñada, las rentas extraordinarias que puedan producirse derivadas del poder de mercado de los operadores con licencia las recupera en parte el regulador en el momento inicial, ya que formarán parte del beneficio total esperado de los operadores en el momento de la puja por las licencias⁵⁷.

Otro posible modo de suavizar la posible contradicción entre los objetivos de ambos estadios consiste en introducir en el mecanismo de asignación primaria cierta flexibilidad en el número total de licencias a otorgar, sin fijar de antemano el número exacto de agentes que entrarán en el mercado. Un ejemplo de esto se dio en las subastas para la asignación de las bandas de UMTS realizadas en países como Alemania, Austria y EEUU, donde en el momento de la asignación, el espectro se dividió en paquetes de diferentes coberturas, aunque complementarias en muchos casos, y de este modo se dejaba la posibilidad abierta de que se llevaran las licencias un número variable de operadores⁵⁸.

Otra cuestión relevante es la que se refiere a la amplitud de derechos que una licencia confiere. A este respecto, parece claro que, en principio, el valor de una licencia aumenta con la amplitud de los derechos de uso que tenga. Por ejemplo, tiene menos valor a priori una licencia que otorgue derecho a ofrecer un servicio de voz por tecnología analógica, que otra que autorice el servicio de voz por tecnología analógica y digital, ya que los beneficios derivados de la venta de servicios finales se ven ampliados con la extensión de los derechos de uso que disfrute el operador. Así, un mayor número de derechos de uso (de prestación de servicios) otorga mayores posibilidades de negocio, de introducción de innovaciones y, en su caso, la posibilidad de ceder el espectro a otro agente. No obstante, si la licencia es muy amplia en las posibilidades de negocio y de compra-venta, introduce mayores posibilidades de competencia, precisamente por permitir mayores oportunidades de negocio e innovación y por facilitar la entrada de nuevos agentes, y este efecto puede hacer que el valor de la licencia llegue a disminuir con la amplitud de derechos conferidos en la misma.

En cualquier caso, el actual sistema de asignación de derechos de uso del espectro es un sistema que otorga “pocos” derechos de propiedad a los agentes, lo que crea rentas especiales derivadas de la creación de escasez artificial originada por la limitación del número de agentes activos por parte del regulador. Estas son rentas de poder de mercado.

La siguiente tabla presenta un resumen de los distintos procedimientos de asignación primaria de espectro.

En los siguientes apartados se describen en detalle los principales mecanismos de asignación primaria del espectro para los casos en que la demanda supera a la oferta de este recurso, considerando sus implicaciones tanto en el momento de diseñar el reparto del espectro como en el posterior estadio de competencia en el mercado.

3.3.2.- Subasta

Desde la década de 1990, algunos países han introducido la subasta como mecanismo para asignar los derechos de uso del espectro. Este método consiste en la concesión de los derechos de uso del espectro o las licencias asociadas⁵⁹ a los solicitantes que más las valoran⁶⁰, por lo que la asignación resulta eficiente desde el punto de vista económico, y además tiene el objetivo de capturar las rentas de escasez.

Como ya se ha comentado, la eficiencia global del mercado vendrá determinada por la relación entre el resultado de la subasta (ingresos generados por la misma) y el resultado de la competencia posterior en el mercado. Sin embargo, el criterio para valorar el éxito de una subasta se ha reducido en muchas ocasiones a los ingresos obtenidos en el proceso⁶¹.

En los países de la Unión Europea se han dado numerosos casos de subastas. Países como Alemania, Reino Unido, Italia o Grecia las han utilizado (con mayor o menor éxito) en la asignación de las frecuencias destinadas a telefonía móvil de tercera generación. El mecanismo también se ha utilizado en países como Australia, Canadá y Nueva Zelanda. En Estados Unidos, donde la FCC tenía potestad desde 1993 para conceder licencias a través de subasta, el primer ejemplo lo encontramos en la subasta de las licencias de PCS en 1994-1995. En España en cambio no se han utilizado hasta el momento las subastas como tal en el ámbito de las telecomunicaciones.

3.3.2.1.- Ventajas e inconvenientes

Existen muchos argumentos en favor de las subastas de espectro. Las subastas constituyen un medio eficiente, transparente, equitativo y objetivo para otorgar licencias de la utilización de espectro a los postores que más lo valoran, al mismo tiempo que incorporan total certidumbre para los operadores. Un procedimiento de precalificación apropiado (incluyendo criterios de cobertura, calidad, servicio universal, restricciones al intercambio, etc.) garantiza que los adjudicatarios cuenten con la capacidad técnica y financiera necesaria para iniciar la provisión de servicios de forma rápida y eficiente, al mismo tiempo que abre la posibilidad de destinar los recursos conseguidos con las pujas a cualquier plan de beneficio social (como servicio universal u otros). También las cuantiosas inversiones necesarias para ganar una subasta pueden considerarse como incentivos para la rápida expansión de infraestructura y servicios. De hecho, ésta es la única manera en que el ganador de una subasta puede recuperar la inversión que representa el pago fijo que tuvo que hacer para conseguir la licencia. Otro argumento en favor de las subastas de espectro es que éstas proporcionan al público la mayor “renta” posible por la utilización de un recurso de carácter público. Además, el mecanismo de subasta imputa los costes de forma directa a los beneficiarios del uso del espectro, esto es, a los operadores aunque, como inconveniente, de forma indirecta, estos costes pueden transferirse a los consumidores, ya que es posible que el operador intente recuperar el pago fijo por medio de la venta de servicios finales. De aquí la importancia de una adecuado diseño de la subasta que mantenga un nivel de competencia efectiva elevado en el desarrollo del mercado. En cualquier caso, el precio de una licencia no lo fija el Estado, sino el mercado, y quien mejor que los operadores para asignar con sus pujas su valor⁶².

Se han esgrimido también razones en contra de las subastas de espectro. En primer lugar, pueden ser poco prácticas en servicios con poca demanda, ya que en ausencia de competencia habrá menos pujadores que derechos de uso o licencias a subastar y esto puede conducir a un resultado colusivo: los pujadores acuerdan de antemano el precio que cada uno pagará. También pueden ser inadecuadas en los casos en que el espectro se requiera para provisión de bienes públicos o de servicio público (defensa nacional, investigación científica, educación, etc.)⁶³. Además, el hecho de que se desconozca a priori el importe de los ingresos por uso del espectro hace que sea más impreciso el mecanismo de obtención de ingresos.

Por otra parte, como se ha mencionado, se alega que las cuantiosas sumas pagadas por los adjudicatarios se reflejan en las tarifas que se cobran a los consumidores, lo que da lugar a precios excesivos para los usuarios de servicios inalámbricos y puede redundar en una menor penetración de dichos servicios. Además, de existir este incremento de precios, afectaría a todos los consumidores por igual. No obstante, atendiendo a las experiencias realizadas, no parece que países que han realizado subastas acaben teniendo precios de los servicios mucho mayores, por lo que no sería concluyente este argumento⁶⁴. No queda, por tanto, claro que un pago por una licencia derivado de una subasta, por alto que sea, afecte a los precios de los servicios directamente.

También puede argumentarse que el capital utilizado para abonar elevadas pujas deja de estar disponible para invertir en infraestructura, aunque desde el punto de vista económico, cuanto mayor haya sido el pago realizado, antes estará dispuesto un operador para comenzar a ofrecer un servicio y mayor será su motivación para invertir en la oferta de una amplia cobertura y, de este modo, ofrecer un servicio que le aporte beneficios con el fin de recuperar los costes de entrada en los que incurrió.

Finalmente, cabe observar que un mal diseño de la subasta puede tener efectos notoriamente negativos, como obstaculizar la implantación de empresas de menor tamaño, intensificar la concentración en el mercado, o reforzamiento de posiciones monopolistas u oligopolistas.

3.3.2.2.- Tipos

Existen numerosos tipos de subasta aunque, por lo general, las subastas implementadas en muchos países han sido combinaciones de los tipos más conocidos, que se describen en los siguientes párrafos.

3.3.2.2.1.- Subasta inglesa o subasta ascendente simple

Es aquella en la que los pujadores van pujando precios oralmente, por lo que todos los candidatos conocen las pujas del resto hasta que se llega al punto en que ya ningún agente puja un precio superior. Se lleva el bien quien mayor precio pujó y paga el montante pujado.

El hecho de que la puja sea pública permite señalizar a los demás pujadores la valoración propia, y puede darse interdependencia estratégica en las pujas óptimas a realizar. No obstante, puede suceder que el precio ganador no iguale la máxima disposición a pagar del ganador en el proceso. Además puede producirse colusión si las pujas son multi-unidades (se subastan muchos bienes a la vez) o de rondas múltiples (se permite actualizar pujas a los participantes hasta que ya nadie quiere subir la última). En estos contextos la señalización o la simple observación de lo que hacen los rivales puede conducir a la coordinación de las pujas.

Un problema adicional, relacionado con el hecho de que las pujas sean orales y de conocimiento común es que los jugadores “fuertes”, con alta disposición a pagar, señalicen en las primeras rondas altas valoraciones, lo que puede hacer abandonar la subasta a agentes más “débiles”, cuya presencia en el proceso resulta positiva al introducir rivalidad (además, en ciertos contextos de alta incertidumbre, estos agentes más débiles tienen una probabilidad, aunque baja, de ganar la subasta).

3.3.2.2.2.- Subasta oral de precio descendente

En la subasta de precio descendente la dinámica es la inversa: se comienza con un precio alto y el subastador va bajando este precio hasta que uno de los pujadores lo acepta. Al igual que en la subasta inglesa, los precios se anuncian oralmente, por lo que son conocidos por todos los pujadores de manera simultánea.

La principal característica de este tipo de subasta es que los agentes no tienen la posibilidad de señalizar su estrategia o de observar la estrategia del resto al no existir varias rondas, por lo que disminuye el riesgo de coordinación en las pujas.

3.3.2.2.3.- Subasta holandesa o subasta en sobre cerrado

En este caso las pujas se realizan una sola vez y son secretas para el resto de pujadores. Tan sólo las conoce el subastador, que las reúne, las ordena de mayor a menor, y asigna el bien por orden de valoración a pagar. En este punto, puede que el ganador pague lo que él mismo pujó (subasta de primer precio), o bien que pague el segundo mayor precio ofrecido en el proceso (subasta de segundo precio o subasta de Vickrey).

Este tipo de subasta reúne numerosas ventajas. En primer lugar, logra reproducir, bajo ciertas condiciones, los resultados en cuanto a ingresos de la subasta inglesa ya que al ocultarse tanto la valoración que realiza cada agente como las pujas que realiza, la estrategia óptima suele ser pujar justo por el precio de reserva de cada agente. Además evita la interdependencia estratégica en el proceso de puja y, por tanto, minimiza el riesgo de colusión.

La siguiente tabla resume las distintas tipologías básicas de subasta, sin olvidar que pueden darse variaciones de estos modelos.

3.3.2.3.- Diseño

En este apartado se explicitan los mecanismos más básicos de subasta, así como las características principales de algunas implementaciones prácticas. Una lección a extraer⁶⁵, es que cada situación de partida tiene unos condicionantes que hace que el diseño específico de la subasta óptima sea diferente.

La subasta es un mecanismo de asignación de un recurso escaso muy sencillo en esencia: reproduce lo que un mercado en competencia perfecta hace, esto es, asignar el bien a aquellos agentes que más lo valoran. De hecho, en una subasta los agentes no pueden manipular precios ni ejercitar poder de mercado. En el proceso de diseño de una subasta es importante recordar el objetivo del subastador: asignar el bien a quien más lo valore. En el caso de una subasta múltiple, donde se subasten diversos bienes y donde los agentes que acaben adquiriendo el bien sean muchos, lo que busca el subastador en esencia es construir una curva de demanda.

En el diseño de la subasta óptima resulta útil la teoría de juegos, dado que los principales problemas a los que se enfrenta el subastador en el proceso de subasta están basados en la obtención de información asimétrica, prácticas de tipo “predatorio”, de tipo colusivo, etc. Se trata, por tanto, de un problema de contexto de reglas de juego, incentivos, estrategias óptimas de los jugadores y eficiencia en la asignación en situaciones donde la interacción estratégica importa⁶⁶.

Como se ha adelantado, tanto el subastador como los pujadores se enfrentan a un problema de información asimétrica: el subastador quiere asignar el bien a quien más lo valore, pero desconoce las valoraciones de cada uno de los agentes. En cuanto a los agentes individuales, cada uno conoce su valoración máxima a pagar por el bien, pero desconoce el resto.

En cualquier caso, los agentes no tienen incentivos a priori para desvelar honestamente su máxima disposición a pagar o precio de reserva. Por ejemplo, en el modelo de subasta de primer precio oral, les puede resultar más beneficioso pujar cantidades menores y otorgar alguna probabilidad a que las pujas de los demás sean menores que su disposición máxima a pagar. Si se da interacción estratégica, esto es, si la puja óptima de un jugador varía en función de lo que estime que los demás van a pujar o lo que observa que pujan, es posible que la puja ganadora no iguale el precio de reserva del agente que más valoraba el bien, con las consiguientes implicaciones tanto en lo referente a ingresos⁶⁷ como, tal vez, en lo referente a la eficiencia de la asignación final.

El segundo gran reto en el diseño de una subasta es evitar la entrada de operadores puramente especulativos con el único objetivo de manipular el proceso de pujas atendiendo a algún interés concreto⁶⁸. Para minimizar este riesgo pueden imponerse condiciones de entrada en forma de avales, pagos por el derecho a participar, compromisos relacionados con las pujas sucesivas, penalizaciones si el agente que resulta ganador declina el derecho a adquirir el bien, etc. En otros procedimientos de subasta los postores son precalificados mediante criterios similares a los utilizados en la evaluación comparativa (concurso), y la participación se autoriza sólo a los postores con capacidad financiera y técnica demostrada.

Otro de los problemas a considerar en el diseño de una subasta consiste en evitar que se produzca un abandono de la entrada en el proceso de los agentes más débiles. Esto se produce, por ejemplo, en una subasta de primer precio en la que un agente con alta valoración del bien haya hecho público dicho interés por ganar el proceso. En este caso, el resto de agentes puede carecer de incentivos para entrar en el proceso de pujas si este implica un alto coste de entrada (por ejemplo, si se ha exigido a los candidatos detalles explícitos de su plan de negocio, avales desproporcionados o costes directos para entrar en el proceso). Una situación similar se da si el pujador fuerte realiza pujas extremadamente altas al inicio de la subasta, con el fin de evitar la entrada de otros agentes.

Un efecto adicional que afecta negativamente a los pujadores débiles es el llamado winner’s curse⁶⁹. Este refleja el riesgo de que el ganador de la subasta sea aquel agente que más haya sobrevalorado el valor del bien.

En resumen, en el proceso de diseño de una subasta intervienen numerosos factores dependientes del contexto, y los resultados pueden verse significativamente afectados por ventajas aparentemente pequeñas⁷⁰.

A modo de ejemplo, la siguiente tabla muestra una comparación de los resultados en ingresos obtenidos por subastas de espectro en distintos países. Como puede apreciarse, las divergencias en los resultados no responden sólo al modelo de diseño de las subastas, lo que indica una gran relevancia de los factores que determinaban el contexto.

3.3.2.4.- Comercio secundario y subasta

Existe una aparente afinidad entre la subasta como mecanismo de asignación inicial de derechos de uso y la posibilidad del mercado secundario, aquel que tiene lugar una vez que ya existen operadores con el derecho de uso asignado. Si el objetivo que debe guiar el uso del espectro es su uso eficiente, una implicación de dicho objetivo es que el espectro debe acabar siendo gestionado por aquellos agentes que más lo valoren. Esta asignación puede conseguirse bien en el estadio inicial de asignación de derechos de usos, por ejemplo, mediante subasta, o bien posteriormente, una vez las licencias han sido asignadas bajo cualquier mecanismo, si se permite que posteriormente los agentes intercambien sus licencias, por ejemplo, con el mercado secundario ex post. El intercambio voluntario hará que los agentes que dispongan de los derechos de uso estén dispuestos a venderlo o alquilarlo siempre y cuando algún otro agente les ofrezca un pago superior a su valoración máxima por el recurso escaso, y esto ocurrirá siempre que otro agente sin licencia tenga un mejor plan de negocio que quien haya recibido el derecho de uso. Es decir, el intercambio voluntario de derechos de uso, si no hay imperfecciones graves, garantizará también que la asignación ex post del espectro sea eficiente.

Pero para que el mecanismo del libre intercambio posterior consiga la eficiencia en el uso del espectro, este mercado debe darse y no puede haber fallos de mercado o posibilidad de que algunos agentes, por ejemplo los ya activos o con licencia de uso, distorsionen o cierren las posibilidades de intercambio, impidiendo así que el uso del especto lo realicen aquellos agentes que más valoren el recurso escaso⁷¹.

Esto es, la simple posibilidad de comercio secundario no garantiza que este vaya a darse, aun a pesar de que su realización permitiría mejorar la asignación inicial de derechos de uso para todos. Esta observación hace ser cauteloso ante las posibilidades que la simple introducción del comercio secundario puede abrir en cuanto a mejora del bienestar. Idealmente y en un plano estático puramente, la subasta y el mercado secundario pueden entenderse como mecanismos sustitutos para lograr la eficiencia económica. Pero, de hecho, se observan imperfecciones que hacen pensar que el mercado secundario tiene claras dificultades de emerger como posibilidad real. Este es un argumento a favor de la subasta como mecanismo inicial de asignación de derechos de uso, aunque también se dé la posibilidad del comercio secundario.

Adicionalmente está el argumento dinámico a favor esta vez del mercado secundario. Si la asignación inicial de derechos de uso se hace vía subasta se logra la eficiencia en la asignación inicial. Pero, dado el grado de innovación tecnológica característico del sector de las telecomunicaciones, es muy posible que en momentos posteriores emerjan innovaciones y nuevos agentes que las gestionen que valoren el recurso escaso más que los propios agentes con el derecho de uso inicial. Si existe un mercado secundario habrá posibilidad al menos de que una re-asignación de los derechos de uso mejore el bienestar de todos al permitir de este modo la entrada de innovaciones o de nuevos agentes fácilmente.

En resumen, la eficiencia estática la garantiza la subasta, y el mercado secundario, si funciona, también la garantizaría, aunque de un modo más incompleto y en un sentido más dinámico. Por su parte, la eficiencia dinámica, esto es, el uso eficiente del espectro a lo largo del tiempo, exige el mercado secundario, en el sentido de que no hay mecanismo sustituto posible.

3.3.3.- Concurso

El funcionamiento del mecanismo de concurso se basa en que el regulador determina a quién ha de asignarse el espectro de que se trate, esto es, el solicitante más cualificado para utilizar el espectro, y concede la licencia. Los concursos constituyen una forma de selección entre múltiples solicitudes sustancialmente iguales y permite que el organismo regulador combine los objetivos sectoriales específicos y los operadores encargados de lograrlos. Existen muchos métodos prácticos de evaluación comparativa. Incluso, en algunos casos las licencias se otorgan a los solicitantes que, a juicio del regulador, puedan hacer el mejor uso posible del espectro para atender al público.

La evaluación comparativa puede requerir la aplicación de varios criterios de calificación y selección, lo que hace que sea necesario incorporar ponderaciones sobre las distintas variables para adoptar decisiones de asignación. En la mayoría de los casos, dichos criterios son establecidos y publicados, y los solicitantes tienen la misión de demostrar que sus solicitudes satisfacen dichos criterios en mejores condiciones que el resto. Si las ponderaciones no están definidas a priori, es obvio que el concurso se revela como un instrumento de asignación más complejo de gestionar que la subasta.

Generalmente, los requisitos mínimos de calificación incluyen probar los recursos financieros disponibles y la capacidad técnica del solicitante, así como la viabilidad comercial de una solicitud de espectro. Los criterios de selección pueden incluir, entre otros las tarifas propuestas, la cobertura (geográfica y de usuarios), las metas de expansión de la red (y celeridad con la que se llevará a cabo) y la calidad y alcance del servicio. Los criterios y su utilización dependen del país de que se trate e incluso de las categorías de servicios existentes en dicho país.

La principal diferencia entre la subasta y el concurso reside en que, mientras que en la subasta destaca la variable valoración / precio (aunque también puede haber criterios de preclasificación como se ha comentado anteriormente, u objetivos sociales), en el concurso intervienen distintas variables (compromisos de inversión, compromisos de cobertura, otros posibles compromisos…), por lo que estos últimos pueden resultar muy complejos y consumir gran cantidad de recursos (implicando un retraso en la concesión de las licencias que puede resultar significativo si se compara con las subastas), al mismo tiempo que pueden no generar ingresos si no se cobran cánones de licencia y/o de solicitud.

3.3.3.1.- Ventajas e inconvenientes

Los concursos permiten asignar el espectro a los operadores con mayores compromisos de inversión, asegurando, de este modo, la creación de riqueza y la prestación de los servicios con altos niveles de calidad, habida cuenta que entre los criterios de selección se encuentran generalmente la extensión y la calidad de servicio, la inversión o la creación de empleo. Los concursos permiten unos costes menores de entrada en el mercado para los operadores, debido a la inexistencia de un pago inicial para disponer de las frecuencias⁷². Consecuentemente, los operadores podrían realizar una distribución racional de la inversión y dispondrían inicialmente de mayores recursos económicos para desplegar sus infraestructuras y desarrollar sus servicios, en cumplimiento de las obligaciones asumidas en el otorgamiento de las licencias.

Entre los argumentos que desaconsejan este método, las críticas se centran generalmente en la ausencia de transparencia y la credibilidad. Con independencia del rigor de los criterios de evaluación, la mayoría de los procedimientos de evaluación comparativa contienen un elemento subjetivo, por lo que algunas veces son denominados “concursos de belleza” (beauty contest). Esta subjetividad suele despertar la sospecha de que los organismos encargados de tomar las decisiones pudieran no ejercer sus funciones de manera imparcial; en algunos casos los operadores que no han obtenido la licencia impugnan las decisiones, dado que en ocasiones éstas se basan en diferencias mínimas. En otros, y aunque los solicitantes no emprendan ninguna acción legal sobre las decisiones cuestionables, éstas afectan la credibilidad del proceso de concesión de licencias y la de la administración correspondiente. Además, se aduce también que la evaluación comparativa supone una intervención improcedente u objetable del organismo regulador en la selección de los ganadores y perdedores, crea rentas económicas del poder de mercado (ineficiencia) al limitar el número de agentes que caben en un mercado de servicios finales ex ante y no dota de buenos incentivos a la innovación, ya sea por restricciones a la innovación que la propia licencia impone, o bien porque restringe de igual modo a los oligopolistas activos, cuyos incentivos a innovar son reducidos. Nótese también que las licencias en la actualidad están atadas a un uso concreto, por lo que si aparece alguna innovación de nuevo uso en esa misma frecuencia de espectro, no es posible legalmente implementarla en el mercado a corto plazo. Por otra parte, en cuanto a la credibilidad cabe decir que, aunque se impongan una serie de condiciones de calidad y de cobertura a los agentes que se presentan y que ganan el concurso, es necesario también evaluar ex post, una vez ha pasado un período de tiempo, el valor que este compromiso tiene (que en algunos casos ha supuesto la relajación de las condiciones impuestas ex ante). Lo óptimo puede ser desviarse de la estrategia, del compromiso adquirido en el estadio de la asignación, para hacer la oferta más atractiva. Puede haber además condicionamientos exógenos (una depresión económica, una nueva tecnología...) que influyan en que los compromisos adquiridos en un momento no sean óptimos en períodos sucesivos⁷³.

3.3.3.2.- Comercio secundario y concurso

Coase en 1959⁷⁴ ya criticó a la FCC por utilizar el concurso administrativo como mecanismo de asignación primaria de espectro. En el contexto de las licencias del espectro, el problema es la divergencia entre el coste de oportunidad de tener espectro ocioso para un operador privado (que es muy reducido, si la licencia fue concedida por proceso administrativo⁷⁵) y el coste social que esta infra-utilización implica (positivo). Una solución, siguiendo a Coase, sería crear derechos de propiedad en el uso del espectro (y un mercado donde transaccionarlos) para internalizar parcialmente el coste de oportunidad de mantener el recurso ocioso de parte del agente privado. El espectro entonces sería aumentado, agregado y reducido según el deseo y expectativas de negocio de los agentes (ofertantes y demandantes).

3.3.4.- Sorteo

Los sorteos constituyen un método rápido, económico y transparente para seleccionar de entre diversos solicitantes sustancialmente similares o con iguales calificaciones el más adecuado. Este método se basa en la selección de los beneficiarios de forma aleatoria entre todos los solicitantes.

Aunque el sorteo de las licencias de espectro es un mecanismo posible⁷⁶, no casa bien con la eficiencia, ya que a quien le toque en suerte la licencia puede no ser el que más la valora (o ni siquiera tener la intención de suministrar servicios de telecomunicaciones), y en el estadio justo posterior la venderá a otro que esté dispuesto a pagar más por ella, con lo que la asignación inicial dada por el sorteo sería entonces mejorable en términos de bienestar. También puede ocurrir que algunos participantes carezcan de la capacidad financiera necesaria para iniciar la provisión de servicios. Los sorteos, por tanto, deben venir precedidos de un proceso oficial de calificación para seleccionar a los participantes ya que, de lo contrario, podría entorpecerse el desarrollo del sector, entendiendo que las cuestiones presentadas plantean un posible uso especulativo en caso de no revisar previamente la intención de los solicitantes.

Al igual que en el caso anterior de los concursos, los sorteos no generan ingresos a menos que vayan acompañados de cánones de licencia o cánones por el acceso a la participación en el sorteo.

3.3.5.- El cánon por uso del espectro

Tradicionalmente ha sido habitual el mecanismo del cobro de cánones de licencia por utilización de bandas de frecuencias. Este mecanismo consiste en tasar a ciertos beneficiarios de licencias por la utilización del espectro⁷⁷. Algunos países pioneros en la liberalización de sus telecomunicaciones utilizan desde hace ya tiempo este sistema de financiación. Por ejemplo, en Australia, la SMA⁷⁸ cobra desde 1995 unos cánones por cada licencia que no son fijos, sino que se calculan de acuerdo al volumen de espectro que el servicio beneficiario utiliza. En Canadá el modelo de cánones se basa en tres parámetros: la anchura de banda, la cobertura geográfica y el régimen de exclusividad. En Israel se fomenta el I+D en servicios de radiocomunicación en altas frecuencias abaratando el coste del canon a medida que aumenta la frecuencia de adjudicación. En Estados Unidos, la FCC empezó a gravar la adjudicación de licencias mediante cánones en 1987, aunque su finalidad específica no ha sido sufragar la gestión del espectro hasta 1993. En España, el Anexo I de la Ley General de Telecomunicaciones de 2003 establece una tasa anual en concepto de “reserva para uso privativo de cualquier frecuencia del dominio público radioeléctrico a favor de una o varias personas o entidades”. Para la fijación del importe de dicha tasa la ley determina que deberán tomarse en consideración parámetros como el grado de utilización de las bandas, el tipo de servicio, los equipos o tecnologías empleados así como el valor económico derivado del uso del dominio público reservado⁷⁹.

El canon por uso de cada banda se puede considerar como un impuesto variable (que puede ser dependiente del grado de utilización del espectro o no), por lo que es susceptible de ser trasladado de forma directa al precio final del servicio⁸⁰. Esto hace que los cánones no deban ser muy altos. Por el contrario, un único pago inicial como el que se realiza con objeto de ganar una subasta o de poder participar en un concurso (coste enterrado o fijo) no distorsiona, o al menos no tan directamente, el precio a pagar por los usuarios finales.

Por tanto, no se puede relacionar directamente el canon (variable por naturaleza), con el pago por una subasta (o por una licencia en general, de una sola vez), porque son dos tipos de costes completamente diferentes que afectan de modo diferente a las estrategias en precios de los operadores.

En cualquier caso, las implicaciones de gravar el uso del espectro de modo inadecuado son mayores de lo que, en principio, se pueda pensar. Si la carga impositiva es muy grande se desincentiva su empleo racional, con lo que se infrautiliza un recurso escaso y muy valioso para cada país. Si por el contrario, se minusvalora el gravamen por uso de las diferentes bandas, se m