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Ley 5/2006, de 17 de noviembre, del Patrimonio de Euskadi. (Vigente hasta el 23 de enero de 2008) | |
Se hace saber a todos los/las ciudadanos/as de Euskadi que el Parlamento Vasco ha aprobado la siguiente: Ley 5/2006, de 17 de noviembre, del Patrimonio de Euskadi
El Estatuto de Autonomía del País Vasco establece en el número 7 de su artículo 10 la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma en materia de bienes de dominio público y patrimoniales de su titularidad. El artículo 43.3 de la misma norma reserva a una Ley del Parlamento Vasco la regulación de la administración, defensa y conservación del patrimonio del País Vasco.
En aplicación de dichos preceptos se aprobó la Ley 14/1983, de 27 de julio, del Patrimonio de Euskadi, que significó la primera sistematización de la normativa patrimonial en el ámbito autonómico. Pasados más de veinte años desde su entrada en vigor, existen varias razones para su sustitución por un nuevo marco jurídico.
Desde el punto de vista de la organización, el patrimonio de Euskadi ha adquirido en estos años un volumen y una complejidad que aconsejan una descentralización y desconcentración que incremente las competencias e implicación de los departamentos y entidades, los cuales son, en definitiva, los responsables de las diversas políticas sectoriales, de las que la gestión patrimonial no es sino un instrumento.
Asimismo, la proliferación y diversificación del uso de las sociedades públicas y otras formas de personificación privada para la gestión de políticas gubernamentales requería una regulación adicional a la parca normativa actual. Por otro lado, la experiencia acumulada por la aplicación de la Ley 14/1983 aconseja la creación y modificación de figuras y procedimientos para dotar a la gestión de mayor eficacia y transparencia. Las sucesivas reformas introducidas por las Leyes de presupuestos generales de la Comunidad Autónoma, cuyas aportaciones se incorporan en el nuevo texto, sólo han satisfecho parcialmente estas necesidades.
También es precisa la actualización de la legislación patrimonial para adecuarla a otras Leyes que condicionan necesariamente su contenido por tratarse de legislación estatal dictada en el ejercicio de competencias básicas o exclusivas, condicionamiento que puede venir dado por incidir dichas normas sobre materias colateralmente relacionadas, como es el caso de la legislación sobre procedimiento administrativo y contratación pública, o por regular idéntico objeto, especialísimamente la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas.
Hay que señalar también que, siendo el régimen del patrimonio una materia propia de la Hacienda general del País Vasco, se precisa una Ley que adapte su regulación a la contenida en otras normas hacendísticas posteriores, con el fin de dotar a todo el grupo normativo de unos principios comunes reconocibles. Así se ha hecho en algunas materias, como la de ayudas y subvenciones públicas, si bien en otros casos el objetivo de la coherencia se ha conseguido precisamente mediante modificaciones de Leyes preexistentes para adaptarlas a las novedades de la nueva norma.
Finalmente, se ha considerado oportuno modificar la tipología de entidades pertenecientes a la Administración institucional y al sector público de la Comunidad Autónoma contenida en el Texto Refundido de la Ley de Principios Ordenadores de la Hacienda General del País Vasco. Con el objetivo de guardar la citada coherencia, ello ha llevado a alterar algunos aspectos de otras Leyes del mismo grupo normativo.
Como ya se ha mencionado, la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas, es referencia obligada para la presente norma. Ésa es la razón por la que algunos artículos de la nueva Ley son reproducciones de otros incluidos en aquélla como preceptos de aplicación general. No mencionar estos artículos (una técnica legislativa usada en ocasiones pero inadecuada para esta Ley) habría perjudicado la claridad, pues se habrían omitido materias tan esenciales y de tanta raigambre doctrinal en el ámbito patrimonial como la distinción entre bienes de dominio público y bienes de dominio privado y su distinto régimen. Análogo origen y justificación tienen otros artículos que son reproducción de preceptos dictados como legislación básica, como los relativos a la delimitación de los bienes y derechos que constituyen el patrimonio, los que establecen las obligaciones y prerrogativas para su protección y defensa o los que tratan de la utilización del dominio público.
Aparte de lo anterior, la relación entre la nueva Ley y la Ley 33/2003 responde al clásico esquema de la relación entre legislación básica y legislación de desarrollo, sin olvidar que, en buena medida, concurren también títulos competenciales exclusivos de la Comunidad Autónoma de Euskadi, como son los relativos a la organización de sus propias instituciones.
Desde el punto de vista sistemático, la Ley se organiza de forma que, después de enunciarse los conceptos básicos y principios inspiradores en una parte general, los preceptos se agrupan en razón de las actuaciones sobre el patrimonio que regulan. Así, se abandona la anterior clasificación, que seguía fielmente la de los bienes y derechos aun en los casos en que la tipología era irrelevante para determinar el régimen jurídico aplicable por ser éste común a varios tipos, lo que obligaba a reiteradas repeticiones y a continuas remisiones que dificultaban la recta interpretación de la norma.
Uno de los rasgos básicos de la Ley es su carácter global y omnicomprensivo, tanto por lo que se refiere a su extenso ámbito subjetivo de aplicación como por su exhaustividad para recoger las figuras legales y procedimientos que den la máxima cobertura a la gestión patrimonial. Un buen ejemplo de este principio es el propio concepto de patrimonio de Euskadi o patrimonio de la Comunidad Autónoma, que incluye un conjunto de bienes y derechos de la titularidad de las instituciones comunes, siendo el régimen jurídico aplicable y su afectación al ámbito competencial de la Comunidad lo que singulariza dicho conjunto y lo dota de unidad sistemática. A diferencia de lo previsto en la Ley 14/1983, el nuevo texto no lleva el carácter unitario del patrimonio de Euskadi al ámbito de la titularidad, que antes se preveía única y reservada a la Administración de la Comunidad Autónoma, cualquiera que fuera la persona jurídica adquirente; por el contrario, en el nuevo texto se vinculan la titularidad y la competencia para la adquisición. Por ello, en el nuevo régimen los bienes muebles son, en general, titularidad de cada una de las entidades que los demanda, que son también las competentes para adquirirlos, mientras que los bienes inmuebles son titularidad de la Administración de la Comunidad Autónoma, única competente para adquirirlos. La Ley exceptúa este criterio al establecer que la Universidad del País Vasco es la titular de los bienes afectos al cumplimiento de sus funciones, tal y como se dispone en la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades.
La Ley ha simplificado al máximo los supuestos y procedimientos, configurando de manera abierta el tipo de actuaciones encuadrados en cada precepto; en particular, se ha procurado que la pluralidad de tipos de bienes no desembocara en una análoga diversidad de tratamientos legales diferenciados si ello no venía claramente exigido por razones de fondo. Así, la tradicional diferencia entre bienes de dominio público o demaniales y bienes de dominio privado o patrimoniales no ha impedido que, por ejemplo, las infracciones administrativas y sus sanciones se regulen de modo común para ambos tipos de bienes, habida cuenta de que, en la gestión patrimonial de la moderna Administración, se trata de categorías frecuentemente intercambiables por el mecanismo de las afectaciones y desafectaciones.
Los procedimientos de enajenación y adquisición de bienes, especialmente estos últimos, se inspiran en la legislación sobre contratación administrativa, en lo que no se oponga a la naturaleza de la materia regulada. El cumplimiento de los principios de igualdad, publicidad y concurrencia tiene la finalidad de garantizar los derechos de terceros y de asegurar la máxima objetividad en la selección del cedente o adquirente. Ello no impide que el mismo texto establezca una serie de excepciones tasadas a estos principios, justificadas por razones tales como el interés público, la imposibilidad material o la existencia de derechos de adquisición preferente.
Con la finalidad de encauzar un fenómeno creciente, la Ley contiene una amplia regulación del patrimonio empresarial, entendido en un concepto amplio que no incluye únicamente los títulos representativos del capital de las sociedades mercantiles, sino también otros activos como los créditos participativos o los contratos de permuta financiera.
La modificación operada en el Texto Refundido de la Ley de Principios Ordenadores de la Hacienda General del País Vasco, aprobado por el Decreto Legislativo 1/1997, de 18 de noviembre, responde básicamente a dos objetivos. Por un lado, se depura la categoría de Administración institucional, expulsando de su ámbito a las sociedades públicas y reservando el concepto de Administración exclusivamente para las entidades amparadas en formas públicas de personificación, tal y como viene reclamando la doctrina más autorizada. Por otro lado, se refleja y ordena legalmente el fenómeno del creciente uso instrumental de las fundaciones, creando la figura de la fundación del sector público vasco. La consideración de ambos tipos de entidad privada como parte del sector público, ligadas a las verdaderas administraciones por vínculos de titularidad, financiación o control, justifica que la modificación operada incluya la aplicación total o parcial del régimen jurídico garantista aplicable a estas últimas. Así sucede, por ejemplo, en el caso de las subvenciones o el control económico, quedando claro su carácter instrumental para la consecución del interés público y evitándose la tentación de la huida al derecho privado.
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